ยุโรปผ่อนกฎคุมคาร์บอน ชะลอลดสิทธิ-เลื่อนใช้ CBAM ซื้อเวลาให้อุตสาหกรรม

ตลอดหลายปีที่ผ่านมา สหภาพยุโรป (EU) ได้รับการยอมรับว่าเป็นหนึ่งในผู้นำด้านนโยบายรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยมี “การกำหนดราคาคาร์บอน” เป็นเครื่องมือสำคัญที่ทำให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกกลายเป็นต้นทุนทางธุรกิจอย่างเป็นรูปธรรม

หลักการสำคัญคือ ยิ่งโรงไฟฟ้า โรงงาน หรือธุรกิจขนส่งปล่อยคาร์บอนมากเท่าใด ก็ยิ่งต้องแบกรับต้นทุนมากขึ้นเท่านั้น กลไกดังกล่าวจึงถูกออกแบบมาเพื่อกดดันให้ภาคธุรกิจลดการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล เพิ่มประสิทธิภาพการผลิต และเร่งลงทุนในเทคโนโลยีสะอาด

อย่างไรก็ตาม ภาคอุตสาหกรรมยุโรปกำลังเผชิญแรงกดดันหลายด้านพร้อมกัน ทั้งต้นทุนพลังงานที่อยู่ในระดับสูง การแข่งขันจากจีนและสหรัฐอเมริกา ตลอดจนค่าใช้จ่ายจำนวนมากในการเปลี่ยนผ่านไปสู่การผลิตคาร์บอนต่ำ นโยบายที่เคยออกแบบมาเพื่อเร่งลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจึงกำลังถูกทบทวน เพื่อไม่ให้ภาระด้านคาร์บอนบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจมากเกินไป

ภายใต้ข้อเสนอใหม่ คณะกรรมาธิการยุโรปต้องการปรับระบบซื้อขายสิทธิปล่อยก๊าซเรือนกระจกของ EU หรือ EU Emissions Trading System (EU ETS) โดยชะลออัตราการลดจำนวนสิทธิปล่อยคาร์บอน พร้อมยืดเวลาช่วยเหลืออุตสาหกรรมที่มีต้นทุนการเปลี่ยนผ่านสูง ขณะเดียวกันก็กำหนดเงื่อนไขให้บริษัทที่ได้รับความช่วยเหลือต้องมีแผนลงทุนลดการปล่อยอย่างจริงจัง

ตลาดคาร์บอนของ EU ทำงานอย่างไร

EU ETS เป็นหนึ่งในเครื่องมือหลักของยุโรปในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดย EU จะกำหนดเพดานรวมว่า โรงไฟฟ้า โรงงาน สายการบิน และบริษัทเดินเรือที่อยู่ภายใต้ระบบสามารถปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมกันได้มากเพียงใด

จากนั้น EU จะออก “สิทธิปล่อยคาร์บอน” ให้ภาคธุรกิจถือครอง โดยสิทธิหนึ่งหน่วยรองรับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหนึ่งตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า ตัวอย่างเช่น หากโรงงานแห่งหนึ่งปล่อยคาร์บอน 100 ตัน ก็ต้องมีสิทธิปล่อยคาร์บอนครบ 100 หน่วย หากมีสิทธิไม่เพียงพอจะต้องซื้อเพิ่มจากตลาด แต่หากลดการปล่อยลงได้จนมีสิทธิเหลือ ก็สามารถนำสิทธิส่วนนั้นไปขายให้บริษัทอื่นได้

EU จะทยอยลดจำนวนสิทธิในระบบลงทุกปี เพื่อให้เพดานการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดลงอย่างต่อเนื่อง เมื่อสิทธิในตลาดมีน้อยลง ราคาคาร์บอนก็มีแนวโน้มสูงขึ้น ทำให้ภาคธุรกิจมีแรงจูงใจที่จะลงทุนลดการปล่อย แทนการซื้อสิทธิในราคาที่แพงขึ้นเรื่อย ๆ

ปัจจุบัน EU ETS ครอบคลุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกราว 40% ของสหภาพยุโรป และมีส่วนช่วยให้การปล่อยจากภาคส่วนที่อยู่ภายใต้ระบบลดลงประมาณครึ่งหนึ่ง นับตั้งแต่เริ่มใช้ในปี 2005

ลดจำนวนสิทธิปล่อยคาร์บอนลงช้ากว่าเดิม

ภายใต้ข้อเสนอใหม่ EU จะปรับอัตราการลดเพดานการปล่อยคาร์บอนในระบบ ETS จากปัจจุบันที่ลดลงปีละ 4.3% เหลือประมาณ 3.7% ตั้งแต่ปี 2031 และลดเหลือปีละ 1.7% ตั้งแต่ปี 2036

กล่าวอีกนัยหนึ่ง EU ยังคงลดจำนวนสิทธิปล่อยคาร์บอนทุกปี แต่จะลดลงช้ากว่าแผนเดิม เพื่อไม่ให้ปริมาณสิทธิในตลาดหดตัวเร็วเกินไปจนผลักต้นทุนคาร์บอนของภาคธุรกิจให้พุ่งสูงในระยะเวลาอันสั้น

แนวทางดังกล่าวจะทำให้โรงงานและธุรกิจในยุโรปมีเวลาเพิ่มขึ้นในการเปลี่ยนเครื่องจักร ปรับปรุงกระบวนการผลิต และลงทุนในเทคโนโลยีสะอาด โดยไม่ต้องแบกรับภาระทั้งหมดพร้อมกัน

ข้อเสนอนี้ยังยืดเวลาการจัดสรรสิทธิปล่อยคาร์บอนโดยไม่คิดค่าใช้จ่าย หรือ “สิทธิฟรี” ให้แก่อุตสาหกรรมที่ปล่อยคาร์บอนสูง เช่น เหล็กและซีเมนต์ ไปจนถึงปี 2038 จากเดิมที่กำหนดสิ้นสุดในปี 2034

การได้รับสิทธิฟรีไม่ได้หมายความว่าโรงงานสามารถปล่อยคาร์บอนได้ไม่จำกัด แต่หมายถึง EU จะจัดสรรสิทธิบางส่วนให้โดยไม่ต้องซื้อจากตลาด เพื่อลดภาระต้นทุนและป้องกันไม่ให้บริษัทปิดโรงงานหรือตัดสินใจย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศที่มีกฎด้านคาร์บอนผ่อนคลายกว่า

อย่างไรก็ตาม ความช่วยเหลือดังกล่าวจะมาพร้อมเงื่อนไข บริษัทที่จัดทำแผนลงทุนลดคาร์บอนภายในยุโรปจะได้รับสิทธิฟรีล่วงหน้า 80% ส่วนอีก 20% จะได้รับเมื่อสามารถแสดงหลักฐานว่าได้ดำเนินการลงทุนตามแผนแล้ว กลไกนี้มีเป้าหมายเพื่อป้องกันไม่ให้ภาคธุรกิจได้รับสิทธิประโยชน์โดยไม่ลงมือเปลี่ยนผ่านอย่างจริงจัง

ยืดเวลาสิทธิฟรี กระทบการใช้ CBAM เต็มรูปแบบ

การยืดเวลาสิทธิฟรียังส่งผลต่อมาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน หรือ Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM ซึ่งจะถูกเลื่อนการนำมาใช้แทนสิทธิฟรีอย่างเต็มรูปแบบ จากปี 2034 ไปเป็นปี 2038

CBAM เป็นมาตรการที่กำหนดให้สินค้านำเข้าบางประเภท เช่น เหล็ก ซีเมนต์ และอะลูมิเนียม ต้องรับภาระต้นทุนคาร์บอนใกล้เคียงกับสินค้าที่ผลิตภายในยุโรป

จุดประสงค์คือป้องกันไม่ให้ผู้ผลิตในยุโรปเสียเปรียบสินค้านำเข้าจากประเทศที่มีกฎด้านคาร์บอนต่ำกว่า รวมถึงลดแรงจูงใจในการย้ายฐานการผลิตออกจากยุโรปเพียงเพื่อหลีกเลี่ยงต้นทุนคาร์บอน

เดิม EU วางแผนทยอยยกเลิกสิทธิฟรีของผู้ผลิตในยุโรป ควบคู่กับการเพิ่มภาระคาร์บอนให้สินค้านำเข้าผ่าน CBAM เพื่อให้สินค้าทั้งสองกลุ่มเผชิญต้นทุนที่ใกล้เคียงกัน เมื่อสิทธิฟรีถูกยืดเวลา การใช้ CBAM อย่างเต็มรูปแบบจึงต้องเลื่อนตามไปด้วย

ผ่อนกฎ แต่เพิ่มเงื่อนไขให้นำรายได้กลับมาลงทุน

แม้ข้อเสนอใหม่จะช่วยบรรเทาแรงกดดันด้านต้นทุนให้ภาคอุตสาหกรรม แต่คณะกรรมาธิการยุโรปก็เสนอให้รัฐบาลประเทศสมาชิกนำรายได้จากระบบ ETS อย่างน้อยครึ่งหนึ่งกลับไปสนับสนุนการลดคาร์บอนของภาคอุตสาหกรรมภายในประเทศ

รายได้ส่วนใหญ่มาจากการที่รัฐบาลนำสิทธิปล่อยคาร์บอนออกประมูลให้แก่บริษัทที่อยู่ภายใต้ระบบ นับตั้งแต่ปี 2013 ระบบ ETS สร้างรายได้ให้ประเทศสมาชิกแล้วประมาณ 260,000 ล้านยูโร

หากเงินส่วนนี้ถูกนำกลับไปใช้สนับสนุนเทคโนโลยีสะอาด ปรับปรุงโรงงานให้ประหยัดพลังงาน และพัฒนากระบวนการผลิตคาร์บอนต่ำ ก็อาจช่วยลดภาระของภาคธุรกิจ พร้อมกระตุ้นให้เกิดการลงทุนในอุตสาหกรรมยุโรปเพิ่มขึ้นอีกหลายแสนล้านยูโร

นอกจากการปรับอัตราลดเพดานคาร์บอนและยืดสิทธิฟรีแล้ว EU ยังวางแผนขยาย ETS ให้ครอบคลุมแหล่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพิ่มเติม ได้แก่ โรงงานเผาขยะตั้งแต่ปี 2031 ตลอดจนเรือขนาดเล็กและเที่ยวบินระหว่างประเทศบางเส้นทางที่ออกเดินทางจากยุโรปตั้งแต่ปี 2029

เมื่อการลดคาร์บอนกลายเป็นแรงกดดันต่อภาคอุตสาหกรรม

การปรับนโยบายครั้งนี้สะท้อนแรงต้านที่เพิ่มขึ้นต่อมาตรการด้านสภาพภูมิอากาศของยุโรป หลายประเทศ โดยเฉพาะโปแลนด์ อิตาลี และสาธารณรัฐเช็ก มองว่าต้นทุนคาร์บอนกำลังทำให้ผู้ผลิตในยุโรปเสียเปรียบคู่แข่งจากต่างประเทศ และเรียกร้องให้ EU ลดภาระของภาคอุตสาหกรรมมากกว่านี้

อุตสาหกรรมหนักอย่างเหล็ก ซีเมนต์ และเคมีภัณฑ์ ไม่สามารถเปลี่ยนไปใช้กระบวนการผลิตคาร์บอนต่ำได้ในเวลาอันสั้น เนื่องจากต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมากในการเปลี่ยนเครื่องจักร พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และนำเทคโนโลยีใหม่มาใช้ หากราคาคาร์บอนเพิ่มขึ้นเร็วเกินไป บริษัทบางแห่งอาจลดกำลังการผลิต ปิดโรงงาน หรือย้ายฐานออกจากยุโรป

ในอีกด้านหนึ่ง ประเทศและบริษัทที่ลงทุนลดการปล่อยไปก่อนแล้วเตือนว่า การเปลี่ยนกติกากลางทางอาจกลายเป็นการลงโทษผู้ที่เริ่มปรับตัวเร็ว และบั่นทอนความเชื่อมั่นของนักลงทุน เพราะโครงการพลังงานสะอาดและอุตสาหกรรมคาร์บอนต่ำต้องใช้เงินลงทุนสูง อีกทั้งต้องอาศัยนโยบายระยะยาวที่มีความแน่นอน

หากภาคธุรกิจเชื่อว่ารัฐบาลจะผ่อนกฎทุกครั้งที่ต้นทุนเพิ่มขึ้น บริษัทอาจเลือกชะลอการลงทุนในเทคโนโลยีสะอาด และรอรับความช่วยเหลือเพิ่มเติมจากภาครัฐแทน ซึ่งอาจทำให้การเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำล่าช้าลง

ข้อเสนอของคณะกรรมาธิการยุโรปจึงเป็นความพยายามสร้างสมดุลระหว่างสองเป้าหมายที่เริ่มขัดแย้งกันมากขึ้น ได้แก่ การรักษาแรงจูงใจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และการป้องกันไม่ให้นโยบายด้านคาร์บอนซ้ำเติมความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรมยุโรป

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอนี้ยังไม่ใช่กฎฉบับสมบูรณ์ และต้องผ่านการเจรจากับรัฐบาลประเทศสมาชิกและรัฐสภายุโรป ซึ่งแต่ละฝ่ายยังมีจุดยืนแตกต่างกัน ตั้งแต่กลุ่มที่ต้องการรักษาราคาคาร์บอนให้อยู่ในระดับสูงพอที่จะผลักดันการเปลี่ยนผ่าน ไปจนถึงกลุ่มที่ต้องการลดภาระของภาคธุรกิจและประชาชนให้มากกว่านี้

อ้างอิง : Reuters