ทางออกชัตดาวน์สหรัฐฯ 10 ครั้งที่ผ่านมาจบอย่างไร? ครั้งนี้ใครจะถอยก่อน

รัฐบาลสหรัฐฯ ภายใต้การนำของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ เข้าสู่การชัตดาวน์เมื่อวันพุธที่ 1 ตุลาคม 2568 ตามเวลาท้องถิ่น หลังสภาคองเกรสไม่สามารถผ่านร่างงบประมาณตัวใหม่ได้ 

ปัญหาหลักสำคัญของการชัตดาวน์แต่ละครั้ง คือความลงรอยระหว่างพรรคเดโมแครต และรีพับลิกัน สองพรรคการเมืองหลักของสหรัฐฯ ซึ่งแต่ละฝ่ายมีนโยบายที่สนับสนุนแตกต่างกัน 

หากย้อนดูประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา เราจะพบว่า สหรัฐฯ เคยผ่านการชัตดาวน์มาแล้ว 10 ครั้ง ครั้งนี้คือครั้งที่ 11 Spotlight ชวนย้อนดูว่า 10 ครั้งที่ผ่านมาจบลงอย่างไร และครั้งนี้ ระหว่างเดโมแครตกับรีพับลิกัน ใครจะยอมถอยก่อน

การชัตดาวน์คืออะไร เกิดขึ้นแล้วกี่ครั้ง?

ชัตดาวน์คือภาวะที่เมื่อสภาคองเกรสไม่สามารถอนุมัติงบประมาณได้ บางหน่วยงานของรัฐบาลก็จำเป็นต้องปิดทำการไปจนกว่าแผนงบประมาณจะได้รับความเห็นชอบ  ดังนั้นการชัตดาวน์มักจะเกิดขึ้นในเดือนตุลาคม เพราะเป็นวันเริ่มต้นปีงบประมาณใหม่ ซึ่งจะนับตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคมถึง 30 กันยายน 

นับตั้งแต่ระบบงบประมาณดังกล่าวเริ่มใช้งานตั้งแต่ปี 1976 จนถึงปัจจุบัน เกิดภาวะที่เรียกว่า “ช่องว่างงบประมาณ” (Funding gap) 20 ครั้ง และมีการชัตดาวน์ไปแล้ว 10 ครั้ง 

“ช่องว่างงบประมาณ” เกิดขึ้นเมื่อสภาคองเกรสของสหรัฐฯ ไม่สามารถผ่านร่างงบประมาณประจำปี หรือร่างกฎหมายชั่วคราวเพื่อขยายการใช้จ่ายได้ทันตามกำหนด ส่งผลให้รัฐบาลไม่มีอำนาจตามกฎหมายในการใช้จ่ายเงิน

ส่วนการชัตดาวน์ (Government shutdown) จะเกิดขึ้นเมื่อหน่วยงานของรัฐต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่จริงเนื่องจากขาดงบประมาณ โดยบางครั้งการชัตดาวน์หนึ่งครั้งอาจเกิดขึ้นจาก “ช่องว่างงบประมาณ” หลายระยะ หากร่างกฎหมายชั่วคราวหมดอายุลงก่อนที่ข้อตกลงระยะยาวจะบรรลุผล

ก่อนทศวรรษ 1980 ช่องว่างงบประมาณไม่ได้ส่งผลให้หน่วยงานของรัฐหยุดทำงาน รัฐบาลยังคงดำเนินงานต่อไป โดยคาดหวังว่าสภาคองเกรสจะจัดสรรงบประมาณให้ในไม่ช้า

แต่หลังปี 1980 เบนจามิน ซิวิเลตตี (Benjamin Civiletti) อัยการสูงสุดของสหรัฐฯ ในขณะนั้น ได้ออกความเห็นทางกฎหมายระบุว่า หน่วยงานของรัฐบาลกลางไม่สามารถใช้จ่ายเงินได้หากไม่ได้รับอนุมัติจากสภาคองเกรส โดยมีข้อยกเว้นเฉพาะ “บริการจำเป็น” เช่น ความมั่นคงแห่งชาติ การควบคุมการจราจรทางอากาศ และการบังคับใช้กฎหมายเท่านั้นที่สามารถดำเนินงานต่อไปได้

ตั้งแต่ปี 1982 เป็นต้นมา เมื่อมีพื้นฐานทางกฎหมายใหม่นี้ การเกิดช่องว่างงบประมาณจึงมักนำไปสู่การชัตดาวน์รัฐบาลบางส่วนหรือทั้งหมด จนกว่าสภาคองเกรสจะหาข้อยุติได้

วิกฤตจบลงได้เมื่อสภาคองเกรสผ่านงบประมาณชั่วคราว

การชัตดาวน์ครั้งล่าสุดที่ยาวนานที่สุดในประวัติศาสตร์สหรัฐฯ กินเวลา 35 วัน ระหว่างวันที่ 22 ธันวาคม 2018 - 25 มกราคม 2019 เกิดขึ้นในรัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ ขณะดำรงตำแหน่งในสมัยแรก 

การชัตดาวน์ของรัฐบาลจะจบลงก็ต่อเมื่อสภาคองเกรสผ่าน “งบประมาณชั่วคราว” (Continuing Resolution) เพื่อจัดสรรเงินทุนให้หน่วยงานของรัฐสามารถดำเนินงานต่อไปได้ในระยะสั้น ระหว่างที่การเจรจางบประมาณระยะยาวยังดำเนินอยู่

นับตั้งแต่ปี 1990 เป็นต้นมา การชัตดาวน์ของรัฐบาลทุกครั้งได้ยุติลงด้วยการผ่านร่างกฎหมายงบประมาณชั่วคราวรูปแบบนี้ทั้งหมด

ฉากทัศน์ชัตดาวน์รอบนี้ ใครจะถอยก่อน?

เดโมแครตอาจยอมถอย 

นี่อาจเป็นผลลัพธ์ที่มีแนวโน้มมากที่สุดจากวิกฤตชัตดาวน์ครั้งนี้ ด้วยเหตุผลหลายประการ ประการแรกคือ การชัตดาวน์ของรัฐบาลสหรัฐฯ มักจบลงโดยฝ่ายที่เรียกร้องข้อเสนอพิเศษไม่ได้ในสิ่งที่ต้องการ เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับการใช้ “ชัตดาวน์” เป็นเครื่องมือต่อรองทางการเมือง

เหตุผลที่สอง คือมีสัญญาณความแตกแยกภายในพรรคเดโมแครตอยู่แล้ว วุฒิสมาชิก 3 คนจากฝ่ายเดโมแครตได้ลงมติสนับสนุนร่างงบประมาณชั่วคราวของพรรครีพับลิกัน หากมีวุฒิสมาชิกอีกเพียง 5 คนถอนการสนับสนุนจากแนวร่วมของตน พรรคเดโมแครตจะไม่สามารถรักษาการยับยั้งร่างกฎหมายได้

และเหตุผลสุดท้าย คือสถานการณ์อาจสร้างแรงกดดันต่อพรรคเดโมแครตมากขึ้นเรื่อย ๆ แม้ผลสำรวจในช่วงแรกชี้ว่า ประชาชนจำนวนมากโทษประธานาธิบดีทรัมป์และพรรครีพับลิกันมากกว่า แต่แนวโน้มดังกล่าวอาจเปลี่ยนไป เนื่องจากในความเป็นจริง ฝ่ายเดโมแครตเป็นผู้ที่ยังไม่ยอมลงคะแนนเสียงเห็นชอบงบประมาณ

รีพับลิกันยอมถอย

ถือเป็นฉากทัศน์ที่มีโอกาสเกิดขึ้นน้อยที่สุด เพราะแทบไม่มีตัวอย่างในประวัติศาสตร์การเมืองสหรัฐฯ ที่ฝ่ายนี้ยอมลงให้คู่แข่งในสถานการณ์ชัตดาวน์

แต่หากสมมติว่าพรรคเดโมแครตยังคงยืนกรานในจุดยืนเดิม และเจรจาอย่างแข็งกร้าว จนท้ายที่สุดพรรครีพับลิกันต้องยอมตามข้อเรียกร้อง สถานการณ์เช่นนั้นอาจเกิดขึ้นได้จากหลายปัจจัย

อย่างแรกคือ หากการชัตดาวน์ยืดเยื้อ และผลสำรวจความคิดเห็นยังคงชี้ว่า ประชาชนส่วนใหญ่โทษประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ และพรรครีพับลิกันมากกว่า อาจทำให้รีพับลิกันเริ่มพิจารณายุติความขัดแย้งโดยยอมตามบางข้อเสนอของเดโมแครต

ประการต่อมาคือ หากประชาชนแสดงความต้องการอย่างชัดเจนให้ขยายเงินอุดหนุนโครงการโอบามาแคร์ ที่ทางเดโมแครตยืนกราน และประชาชนมองว่าพรรครีพับลิกันกำลังขัดขวางสิ่งนี้ รีพับลิกันอาจจะไม่อยากถูกมองว่าเป็นผู้พยายามตัดสิทธิประโยชน์ทางสุขภาพของชาวอเมริกันหลายล้านคน

นอกจากนี้ ยังมีความเป็นไปได้ที่ตัวทรัมป์เองอาจหมดความอดทนต่อสถานการณ์ชัตดาวน์ที่สร้างแรงกดดันทางการเมือง และยินยอมให้มีการขยายเงินอุดหนุนโอบามาแคร์ แต่อาจจะเป็นในรูปแบบ “การยอมถอยเพียงเล็กน้อย”