เจาะเกณฑ์กู้เงินของรัฐ ทำไม MRT สายสีส้ม เป็นต้นแบบโครงการออก ESG Bond

ในอดีต การระดมทุนของภาครัฐมักให้ความสำคัญกับการจัดหาเงินให้เพียงพอสำหรับการลงทุน และควบคุมต้นทุนการกู้ยืมให้อยู่ในระดับเหมาะสม เพื่อไม่ให้เป็นภาระต่อฐานะการคลังของประเทศ อย่างไรก็ตาม แนวโน้มของตลาดทุนโลกในช่วงหลายปีที่ผ่านมาได้เปลี่ยนมุมมองไปไม่น้อย นักลงทุนสถาบันจำนวนมากเริ่มนำปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล หรือ ESG มาใช้ประกอบการตัดสินใจลงทุนมากขึ้น

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวส่งผลต่อแนวทางการระดมทุนของทั้งภาครัฐและเอกชน เพราะการระดมทุนหรือการกู้เงินไม่ได้พิจารณาเฉพาะต้นทุนทางการเงินหรือความสามารถในการกู้ยืมเท่านั้น แต่ยังต้องคำนึงถึงผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมควบคู่กันไปด้วย และด้วยเหตุนี้ ESG Bond หรือพันธบัตรเพื่อความยั่งยืน จึงเข้ามามีบทบาทมากขึ้นในการระดมทุนของภาครัฐ

ประเด็นการระดมทุนเพื่อพัฒนาประเทศผ่าน ESG Bond ถูกหยิบยกขึ้นมาคุยกันในวงเสวนา “โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม และการระดมทุนผ่าน ESG Bond” ซึ่งสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) จัดขึ้นในวันที่ 26 มิถุนายน 2569 ระหว่างการเยี่ยมชมศูนย์การเรียนรู้ด้านรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน (MRTA Learning Center) ของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.)

สบน.ชี้ให้เห็นว่า แนวทางการระดมทุนของภาครัฐกำลังให้ความสำคัญกับการพัฒนาอย่างยั่งยืนมากขึ้น และรถไฟฟ้า MRT สายสีส้ม ถือเป็นตัวอย่างที่สะท้อนแนวคิดดังกล่าวได้อย่างชัดเจน ทั้งในมิติด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และการกำกับดูแลกิจการที่ดี ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการระดมทุนผ่าน ESG Bond ในปัจจุบัน

ESG Bond คือคำตอบ เมื่อการกู้เงินของรัฐไม่ได้มองแค่ต้นทุน

จินดารัตน์ วิริยะทวีกุล ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กล่าวว่า สบน. มีหน้าที่วางแผนการกู้เงินให้สอดคล้องกับความต้องการใช้เงินของภาครัฐโดยการเลือกแหล่งเงินทุนที่เหมาะสม และบริหารความเสี่ยงต่าง ๆ เป้าหมายสำคัญ คือ การจัดหาเงินทุนให้เพียงพอต่อการพัฒนาประเทศ ขณะเดียวกันต้องรักษาต้นทุนทางการเงินให้อยู่ในระดับต่ำและรักษาความเสี่ยงให้อยู่ในระดับที่บริหารจัดการได้ เพื่อไม่ให้เป็นภาระต่อการคลังของประเทศในระยะยาว

ด้วยเหตุนี้ สบน.จึงเลือกนำเครื่องมือทางการเงินใหม่อย่าง ESG Bond หรือพันธบัตรเพื่อความยั่งยืนมาใช้ในการระดมทุน เพื่อลดต้นทุนทางการเงินของรัฐบาล และเพิ่มทางเลือกในการระดมทุน ขยายฐานนักลงทุน และยกระดับตลาดการเงินไทยให้สอดคล้องกับการระดมทุนเพื่อความยั่งยืนตามมาตรฐานสากล

โครงการแบบไหนจะได้ออก ESG Bond

ESG Bond เป็นเครื่องมือระดมทุนเช่นเดียวกับพันธบัตรทั่วไป แต่สิ่งที่ทำให้ตราสารประเภทนี้แตกต่าง คือ

1. วัตถุประสงค์การใช้เงินต้องชัดเจน

เงินที่ได้จากการระดมทุนต้องนำไปใช้กับโครงการที่สร้างผลลัพธ์ด้านสิ่งแวดล้อม สังคม หรือความยั่งยืนอย่างเป็นรูปธรรม เช่น ระบบขนส่งมวลชน พลังงานสะอาด การจัดการน้ำ หรือโครงการที่ช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยไม่สามารถนำเงินไปใช้ในวัตถุประสงค์ทั่วไปได้

2. ต้องมีกรอบการระดมทุนที่อ้างอิงมาตรฐานสากล

ผู้ออกพันธบัตรต้องจัดทำกรอบการระดมทุน (Framework) ที่ระบุประเภทโครงการ หลักเกณฑ์การคัดเลือก การบริหารจัดการเงินที่ระดมได้ และแนวทางการรายงานผล โดยต้องสอดคล้องกับมาตรฐานสากล เช่น หลักเกณฑ์ของ International Capital Market Association (ICMA) หรือ ASEAN Capital Markets Forum (ACMF)

3. ผ่านการสอบทานจากผู้ประเมินอิสระ

ก่อนเสนอขายพันธบัตร ต้องมีการตรวจสอบและให้ความเห็นโดยผู้ประเมินอิสระ หรือ Second-Party Opinion (SPO) เพื่อยืนยันว่ากรอบการระดมทุนและโครงการที่นำมาอ้างอิงมีความสอดคล้องกับหลักความยั่งยืนตามที่กำหนดไว้

4. ต้องรายงานผลหลังการระดมทุนอย่างต่อเนื่อง

เมื่อออกพันธบัตรแล้ว ผู้ออกตราสารยังมีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลการใช้เงินและรายงานความคืบหน้าของโครงการเป็นประจำทุกปี เพื่อให้นักลงทุนสามารถติดตามได้ว่าเงินทุนถูกนำไปใช้ตามวัตถุประสงค์ที่ประกาศไว้จริง และโครงการสามารถสร้างผลลัพธ์ด้านความยั่งยืนได้ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้หรือไม่

ทั้งนี้ ข้อมูลของ สบน.เผยให้เห็นว่า โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม (ช่วงศูนย์วัฒนธรรมแห่งประเทศไทย-มีนบุรี) ถูกพิจารณาให้ระดมทุนผ่าน ESG Bond เนื่องจากเป็นโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่สร้างประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมในวงกว้าง ทั้งการเพิ่มทางเลือกการเดินทาง ลดเวลาการเดินทางของประชาชน และยกระดับคุณภาพชีวิตของผู้คนตามแนวเส้นทาง

โดยโครงการมีอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ (EIRR) อยู่ที่ 13.96% และมีอัตราส่วนผลประโยชน์ต่อค่าใช้จ่าย (B/C Ratio) ที่ 1.24 สะท้อนว่าประโยชน์ที่ประเทศได้รับสูงกว่าต้นทุนการลงทุน ขณะที่อัตราผลตอบแทนทางการเงิน (FIRR) อยู่ที่ -5.87% แสดงให้เห็นว่าโครงการไม่ได้สร้างผลตอบแทนเชิงพาณิชย์ในระดับที่ดึงดูดการลงทุนของภาคเอกชน จึงเป็นเหตุผลที่ภาครัฐเข้ามารับภาระการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และเลือกใช้เครื่องมือระดมทุนที่เชื่อมโยงกับเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน

ทำไมรถไฟฟ้าสายสีส้มจึงเป็นต้นแบบ ESG Bond

ผู้อำนวยการ สบน. กล่าวว่า โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มถือเป็นโครงการต้นแบบของโครงการขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ในประเทศไทยที่ระดมทุนผ่าน ESG Bond อย่างเป็นรูปธรรม และเป็นโครงการที่ตอบโจทย์ตามเกณฑ์ความยั่งยืนครบทั้งสามมิติ

ในมิติด้านสิ่งแวดล้อม หรือ E (Environment) โครงการเป็นระบบขนส่งมวลชนที่ใช้พลังงานไฟฟ้า 100% ช่วยลดการใช้รถยนต์ส่วนบุคคล ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และช่วยบรรเทาปัญหาฝุ่น PM2.5 ในเขตเมือง

ด้านสังคม หรือ S (Social) รถไฟฟ้าสายสีส้มเป็นเส้นทางสำคัญที่เชื่อมการเดินทางจากฝั่งตะวันออกของกรุงเทพมหานครบริเวณมีนบุรี ผ่านใจกลางเมือง ไปสู่ฝั่งตะวันตกที่บางขุนนนท์ ช่วยเพิ่มทางเลือกในการเดินทางและยกระดับการเข้าถึงระบบขนส่งสาธารณะของประชาชน

และด้านธรรมาภิบาล หรือ G (Governance) ที่มีความโปร่งใสและความสามารถในการตรวจสอบได้ ทั้งในเรื่องการใช้เงินกู้และการติดตามความก้าวหน้าของโครงการตลอดอายุการลงทุน

มากกว่ารถไฟฟ้า คือการลงทุนเพื่ออนาคตของเมือง

นอกจากมิติด้าน ESG แล้ว สบน.ยังมองว่า รถไฟฟ้าสายสีส้มจะสร้างประโยชน์ในวงกว้างต่อการพัฒนาเมืองและเศรษฐกิจของประเทศใน 4 ด้าน ได้แก่

1. ด้านการเชื่อมต่อการเดินทาง : รถไฟฟ้าสายสีส้มระหว่างกรุงเทพมหานครฝั่งตะวันออกและตะวันตก ผ่านย่านเศรษฐกิจสำคัญ ประชาชนจะได้รับประโยชน์จากการลดเวลาเดินทาง ลดต้นทุนค่าน้ำมันและค่าพาหนะ ลดความแออัด ของถนนสายหลักซึ่งเป็นพื้นที่ใจกลางเมือง (ถนนเพชรบุรี รามคำแหง ดินแดง และราชปรารภ)

2. ด้านการเชื่อมต่อเครือข่ายรถไฟฟ้าทั้งระบบ : โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มจะเข้ามาเติมเต็ม missing link ของระบบรถไฟฟ้ากรุงเทพฯ ช่วยให้รถไฟฟ้าแนวตะวันออก-ตะวันตกเชื่อมต่อโดยตรงกับแนวเหนือ-ใต้ ซึ่งสายสีส้มจะเชื่อมต่อกับ MRT สายสีน้ำเงิน สายสีเหลือง สายสีชมพู แอร์พอร์ตเรลลิงก์ BTS (สายสีเขียว) และรถไฟฟ้าสายสีแดง เมื่อโครงข่ายเชื่อมโยงกันสมบูรณ์แล้ว จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของโครงข่ายขนส่งมวลชนโดยรวม และมูลค่าของระบบ (network value) จะเพิ่มขึ้นมากกว่าการมีรถไฟฟ้าหลายเส้นทางแต่แยกกัน

3. ด้านการเติบโตทางเศรษฐกิจของพื้นที่เมือง : เนื่องจากรถไฟฟ้าสายสีส้มผ่านพื้นที่ CBD และ New CBD หลายแห่ง ซึ่งพื้นที่ตามแนวเส้นทางจะเกิดการพัฒนาเชิงพาณิชย์ ทั้งด้านราคาที่ดิน อสังหาริมทรัพย์ การลงทุนภาคเอกชน และการพัฒนาเมืองแบบ TOD (transit-oriented development)

4. ด้านสิ่งแวดล้อม : รถไฟฟ้าสายสีส้มจะช่วยลดความแออัดของการจราจร ช่วยลด PM2.5 ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และลดต้นทุนทางสังคมที่ต้องใช้รับมือกับปัญหาด้านมลพิษและสิ่งแวดล้อมในระยะยาว

รถไฟฟ้าสายสีส้มโปร่งใสและตรวจสอบได้

ผู้อำนวยการ สบน.กล่าวว่า การระดมทุนผ่าน ESG Bond ไม่ได้สิ้นสุดลงหลังการออกตราสารหนี้ แต่ยังต้องมีระบบติดตามว่าเงินกู้ถูกใช้ตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้หรือไม่ และโครงการสามารถดำเนินงานได้ตามเป้าหมายที่วางไว้หรือไม่

ปัจจุบัน สบน.ได้พัฒนาระบบ PDMO Portal เพื่อสนับสนุนการบริหารหนี้สาธารณะและการติดตามโครงการลงทุนภาครัฐ โดยระบบดังกล่าวสามารถใช้จัดทำแผนบริหารหนี้ทั้งระยะสั้นและระยะปานกลาง รวมถึงติดตามข้อมูลโครงการตั้งแต่แผนงาน การใช้เงินกู้ การเบิกจ่าย และความคืบหน้าของการดำเนินงาน

ผู้อำนวยการ สบน.บอกว่า รถไฟฟ้าสายสีส้มเป็นหนึ่งในโครงการต้นแบบที่มีการบันทึกข้อมูลโครงการอย่างครบถ้วนผ่านระบบดังกล่าว ซึ่งช่วยสนับสนุนการกำกับดูแลและการตรวจสอบข้อมูลได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

จาก ESG Bond สู่ Sustainability-linked Bond

พลช หุตะเจริญ ที่ปรึกษาด้านตลาดตราสารหนี้ สำนักงานบริหาหรหนี้สาธารณะกล่าวว่า การระดมทุนเพื่อความยั่งยืนของภาครัฐมีพัฒนาการอย่างต่อเนื่อง จาก ESG Bond ไปสู่ Sustainability-linked Bond หรือ SLB

ปัจจุบัน สบน.อยู่ระหว่างการยกระดับและพัฒนากรอบการระดมทุนสำหรับ SLB รุ่นที่ 2 วงเงิน 30,000 ล้านบาท โดยคาดว่าจะสามารถออกตราสารดังกล่าวได้ภายในปีงบประมาณ 2569

พลชกล่าวว่า เป้าหมายในระยะต่อไปคือการขยายการใช้ ESG Bond กับโครงการภาครัฐที่มีคุณสมบัติเหมาะสมด้านการพัฒนาอย่างยั่งยืน เพื่อยกระดับมาตรฐานการระดมทุนของประเทศ และเชื่อมโยงการพัฒนาเศรษฐกิจเข้ากับเป้าหมายความยั่งยืนในระยะยาวมากขึ้น