ถ้าน้ำมันไทยไม่อิงสิงคโปร์จะเกิดอะไรขึ้น ทำได้ไหม? ทำไมกูรูแนะนำให้ทำ?

ในช่วงที่ราคาน้ำมันในไทยพุ่งสูงต่อเนื่อง แนวคิดในการ “ปลดล็อก” การอ้างอิงราคาน้ำมันสิงคโปร์กลับมาอยู่ในวงสนทนาอีกครั้ง ท่ามกลางแรงกดดันค่าครองชีพและข้อเสนอจากนักวิชาการให้รื้อโครงสร้างราคาพลังงานทั้งระบบ

ย้อนไปในอดีต เมื่อไทยยังไม่มีกำลังการกลั่นเพียงพอและต้องพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันสำเร็จรูปจากสิงคโปร์เป็นหลัก ราคาที่ใช้อ้างอิงจึงเป็นต้นทุนจริงในรูปแบบ CIF ที่รวมค่าขนส่งและประกันภัยทั้งหมด ต่อมา แม้ไทยจะพัฒนาโรงกลั่นของตนเองได้ แต่ยังต้องนำเข้าอยู่บางส่วน ทำให้รัฐออกแบบระบบ “Import Parity” เพื่อสร้างสนามแข่งขันเดียวกันระหว่างน้ำมันในประเทศกับน้ำมันนำเข้า

แต่ในวันนี้ เมื่อไทยมีกำลังการกลั่นเพียงพอและการนำเข้าลดบทบาทลง โครงสร้างราคาที่ผูกกับสิงคโปร์เริ่มถูกตั้งคำถามมากขึ้นว่า ยังสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของประเทศหรือไม่ หรือกำลังทำให้ผู้บริโภคแบกราคาพลังงานสูงเกินความจำเป็น

บทความนี้ SPOTLIGHT จะพาย้อนรอยต้นกำเนิดของระบบดังกล่าว พร้อมวิเคราะห์ว่า หากไทยไม่อิงราคาสิงคโปร์จะเกิดอะไรขึ้น ทำได้จริงหรือไม่ และเหตุใดผู้เชี่ยวชาญบางส่วนจึงเสนอให้ทบทวนกลไกนี้อย่างจริงจัง

ย้อนดูสาเหตุ ทำไมไทยอ้างอิงราคาน้ำมันสิงคโปร์?

เป็นที่รู้กันว่า ราคาน้ำมันสำเร็จรูปของประเทศไทยในปัจจุบันอ้างอิงกับตลาดสิงคโปร์ หรือ Singapore International Monetary Exchange (SIMEX) อย่างไรก็ตาม การยึดโยงกับราคาดังกล่าวไม่ได้เป็นเพียงกลไกเชิงเทคนิคของการกำหนดราคา หากแต่เป็นผลลัพธ์ของพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ การออกแบบนโยบายอุตสาหกรรมพลังงานของรัฐ และพลวัตของตลาดน้ำมันในระดับภูมิภาคที่ค่อย ๆ หล่อหลอมโครงสร้างราคานี้ขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง

ต้นทางของระบบดังกล่าวต้องย้อนไปหลายสิบปีก่อน ในช่วงที่ประเทศไทยยังแทบไม่มีกำลังการกลั่นน้ำมันในประเทศ ความต้องการใช้น้ำมันที่เพิ่มขึ้นตามการเติบโตทางเศรษฐกิจ ทำให้ไทยต้องพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันสำเร็จรูปจากสิงคโปร์เป็นหลัก โดยราคาที่ใช้อ้างอิงในขณะนั้นเป็นราคาน้ำมันสำเร็จรูป ณ โรงกลั่นในสิงคโปร์ในรูปแบบ CIF (Cost, Insurance and Freight) ซึ่งรวมทั้งค่าขนส่งทางเรือ ค่าประกันภัย และความเสี่ยงระหว่างการขนส่งมายังท่าเรือศรีราชา กล่าวได้ว่า “ราคา CIF สิงคโปร์” คือราคานำเข้าจริงที่สะท้อนต้นทุนเต็มรูปแบบของไทยในยุคนั้น

เมื่อเริ่มมีการลงทุนสร้างโรงกลั่นในประเทศ แม้จะช่วยเพิ่มศักยภาพด้านพลังงาน แต่ในระยะแรกกำลังการผลิตยังไม่เพียงพอรองรับอุปสงค์ภายในประเทศ ไทยจึงยังต้องนำเข้าน้ำมันสำเร็จรูปจากสิงคโปร์ควบคู่กับการผลิตในประเทศ ส่งผลให้ตลาดน้ำมันไทยในช่วงเปลี่ยนผ่านมีลักษณะ “ตลาดผสม” ระหว่างสินค้านำเข้าและสินค้าที่ผลิตในประเทศ ซึ่งแข่งขันกันโดยตรงในตลาดเดียวกัน

ภายใต้บริบทดังกล่าว กลไกกำหนดราคาจึงถูกออกแบบให้ยึดโยงกับราคานำเข้า CIF จากสิงคโปร์ เพื่อให้เกิด “สนามแข่งขันเดียวกัน” ระหว่างน้ำมันทั้งสองแหล่ง หากโรงกลั่นในประเทศตั้งราคาสูงกว่าราคา CIF ผู้ค้าน้ำมันสามารถหันไปนำเข้าสินค้าจากสิงคโปร์ได้ทันที ทำให้โรงกลั่นสูญเสียส่วนแบ่งตลาด ในทางกลับกัน หากโรงกลั่นในประเทศสามารถควบคุมต้นทุนการกลั่นให้ต่ำกว่าต้นทุนของโรงกลั่นในสิงคโปร์ ก็จะสามารถตั้งราคาขายที่แข่งขันได้หรือแม้แต่ต่ำกว่า CIF และสร้างส่วนต่างกำไรเพิ่มเติม

ด้วยเหตุนี้ “Import Parity Price” จึงทำหน้าที่มากกว่ากลไกอ้างอิงราคา แต่เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายที่บังคับให้โรงกลั่นไทยต้องเพิ่มประสิทธิภาพอย่างต่อเนื่อง ทั้งในมิติของเทคโนโลยีการกลั่น การบริหารต้นทุน การเพิ่ม yield ของผลิตภัณฑ์ และการบริหาร supply chain เพื่อให้สามารถแข่งขันกับมาตรฐานของโรงกลั่นในศูนย์กลางการค้าระดับภูมิภาคได้

สิงคโปร์ถูกใช้เป็นฐานอ้างอิงราคาน้ำมันของไทย เนื่องจากเป็นศูนย์กลางการค้าพลังงานที่มีสภาพคล่องสูงที่สุดในเอเชีย ธุรกรรมจำนวนมากดำเนินการผ่านผู้ค้าระดับโลกที่ตั้งอยู่ที่นั่น แม้น้ำมันที่ซื้อขายอาจไม่ได้ถูกส่งมอบในสิงคโปร์จริง แต่ราคาที่เกิดขึ้นสะท้อนธุรกรรมขนาดใหญ่ในระดับภูมิภาค จึงมีความน่าเชื่อถือ โปร่งใส และยากต่อการบิดเบือน

อีกปัจจัยสำคัญคือทำเลที่ตั้ง สิงคโปร์เป็นฮับการส่งออกน้ำมันที่ใกล้ประเทศไทยที่สุดเมื่อเทียบกับตลาดหลักอื่น ทำให้ต้นทุนขนส่งและประกันภัยต่ำ ส่งผลให้ราคาที่อ้างอิงสะท้อน “ต้นทุนการนำเข้าที่ต่ำที่สุด” ซึ่งเป็นระดับราคาที่โรงกลั่นไทยต้องแข่งขันให้ได้ภายใต้กลไก Import Parity

ในเชิงโครงสร้างตลาด สิงคโปร์ทำหน้าที่เป็น “ตลาดซื้อขาย” มากกว่าฐานการใช้จริง โดยมีปริมาณการซื้อขายสูงเทียบเท่าตลาดพลังงานหลักของโลก เช่น นิวยอร์กหรือยุโรป การมีผู้เล่นจำนวนมากและธุรกรรมหนาแน่น ทำให้ราคาสะท้อนอุปสงค์-อุปทานของภูมิภาคเอเชียอย่างแท้จริง และลดโอกาสการกำหนดราคาโดยผู้เล่นรายใดรายหนึ่ง

นอกจากนี้ แม้กำลังการกลั่นของสิงคโปร์จะไม่สูงที่สุดในเอเชีย แต่โครงสร้างการผลิตเน้น “การกลั่นเพื่อส่งออก” แตกต่างจากประเทศอย่างจีน ญี่ปุ่น หรือเกาหลีใต้ที่เน้นใช้ในประเทศเป็นหลัก ส่งผลให้ราคาน้ำมันจากตลาดสิงคโปร์สะท้อนราคาส่งออกจริงของภูมิภาค และกลายเป็น benchmark ที่สะท้อนทั้งความสามารถในการจัดหาและความต้องการใช้น้ำมันของเอเชียได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ทำไมการอ้างอิงราคาสิงคโปร์อาจเป็นโครงสร้างที่ไม่เป็นธรรม?

แม้ประเทศไทยจะใช้อ้างอิงราคาน้ำมันจากตลาดสิงคโปร์เป็นหลัก แต่ในทางปฏิบัติ สูตรการคำนวณราคาหน้าโรงกลั่นภายใต้ระบบ Import Parity ไม่ได้อิงเพียงราคาน้ำมันสำเร็จรูปในตลาดภูมิภาคอย่าง Mean of Platts Singapore (MOPS) เท่านั้น หากยังรวม “ต้นทุนสมมติ” ที่ตั้งอยู่บนฐานคิดของการนำเข้า ไม่ว่าจะเป็นค่าระวางเรือ ค่าประกันภัย การสูญเสียระหว่างขนส่ง และค่าพรีเมียมอื่น ๆ เข้าไปด้วย

ผลลัพธ์คือ ราคาหน้าโรงกลั่นในไทยถูกคำนวณเสมือนว่ายังมีน้ำมันถูกนำเข้าจริง ทั้งที่ในข้อเท็จจริง ปัจจุบันไทยมีกำลังการกลั่นสูงขึ้นมากจากในช่วงที่กลไก Import Parity ถูกนำมาใช้ จนน้ำมันส่วนใหญ่ที่ใช้ในไทยขณะนี้ผลิตจากโรงกลั่นภายในประเทศเกือบทั้งหมด โดยปัจจุบันไทยมีโรงกลั่นน้ำมันถึง 7 แห่ง กำลังการผลิตรวม 1.242 ล้านบาร์เรลต่อวัน ซึ่งเพียงพอและบางช่วงเกินความต้องการใช้ในประเทศ

นอกจากนี้ ยังเกิดข้อถกเถียงเรื่อง “ความไม่สมมาตรของราคา” ในระบบ กล่าวคือ การจำหน่ายน้ำมันในประเทศใช้อ้างอิง Import Parity ซึ่งรวมต้นทุนแบบ CIF แต่เมื่อน้ำมันถูกส่งออกกลับไปต่างประเทศ กลับอ้างอิงราคาตลาดสิงคโปร์โดยไม่รวมต้นทุนดังกล่าว ความแตกต่างนี้สะท้อนช่องว่างของฐานราคาในสองตลาด และนำไปสู่คำถามเชิงโครงสร้างว่า ระบบกำหนดราคาพลังงานของไทยยังคงเหมาะสมและเป็นธรรมหรือไม่ในบริบทปัจจุบัน

ประเทศไทยไม่อ้างอิงราคาตลาดสิงคโปร์ได้หรือไม่?

จากกลไกการตั้งราคาน้ำมันดังที่ได้อธิบายไป ในเชิงนโยบายจะเห็นว่า ประเทศไทยสามารถกำหนดราคาหน้าโรงกลั่นได้เอง โดยอาจใช้ระบบ Cost Plus หรือการกำหนดราคาน้ำมันหน้าโรงกลั่นโดยคำนวณจากต้นทุนการผลิตจริง บวกด้วยกำไรที่เหมาะสม โดยในส่วนต้นทุนอาจรวมถึง ค่าน้ำมันดิบ ค่าดำเนินการ และค่าขนส่ง แล้วค่อยบวกผลตอบแทนหรือกำไรให้กับโรงกลั่นในระดับที่ยุติธรรม ไม่สูงเกินไป ซึ่งอาจทำให้ราคาน้ำมันในไทยต่ำลงได้

แนวคิดการปรับโครงสร้างราคาน้ำมันดังกล่าวได้รับแรงสนับสนุนจากนักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญหลายฝ่าย รวมถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ที่เสนอให้ทบทวนระบบการอ้างอิงราคาน้ำมันใหม่ โดยไม่ผูกกับราคาน้ำมันสำเร็จรูปในตลาดสิงคโปร์

ข้อเสนอหลักตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงว่า ปัจจุบันประเทศไทยมีกำลังการกลั่นเพียงพอต่อความต้องการใช้ภายในประเทศเกือบทั้งหมด การนำเข้าน้ำมันสำเร็จรูปมีสัดส่วนเพียงเล็กน้อย อย่างไรก็ตาม โครงสร้างราคาที่ใช้อยู่ยังคงอิงกับแนวคิด Import Parity ซึ่งรวม “ต้นทุนสมมติ” จากการนำเข้า เช่น ค่าระวางเรือ ค่าประกันภัย และค่าปรับคุณภาพน้ำมัน ทั้งที่ในทางปฏิบัติ น้ำมันส่วนใหญ่ไม่ได้ถูกนำเข้าจากสิงคโปร์

TDRI มองว่า การคงโครงสร้างดังกล่าวไว้ทำให้ราคาน้ำมันในประเทศสูงกว่าที่ควรจะเป็น หากสามารถยกเลิกการอ้างอิงราคาน้ำมันสำเร็จรูปจากสิงคโปร์ และปรับมาใช้โครงสร้างที่สะท้อนต้นทุนการกลั่นในประเทศมากขึ้น จะมีศักยภาพทำให้ราคาน้ำมันลดลงได้มากกว่า 1 บาทต่อลิตร

นอกจากผลต่อราคาขายปลีกที่ผู้บริโภคต้องแบกรับแล้ว การปรับโครงสร้างดังกล่าวยังอาจช่วยลดภาระของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งเป็นกลไกสำคัญในการรักษาเสถียรภาพราคาพลังงานของประเทศในระยะยาว

การกำหนดราคาน้ำมันเองโดยไม่อิงราคาสิงคโปร์มีความท้าทายอย่างไร?

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติการกำหนดราคาเองในประเทศก็มีข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง เนื่องจากตลาดน้ำมันของไทยดำเนินอยู่ภายใต้ระบบการค้าเสรี ซึ่งทำให้ราคาภายในประเทศเชื่อมโยงกับราคาตลาดภูมิภาคอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

หากภาครัฐกำหนดราคาน้ำมันในประเทศให้ต่ำกว่าระดับราคาที่ซื้อขายในตลาดสิงคโปร์ จะก่อให้เกิดแรงจูงใจในการส่งออก โดยโรงกลั่นและผู้ค้าจะหันไปจำหน่ายน้ำมันในต่างประเทศเพื่อรับผลตอบแทนที่สูงกว่า ส่งผลให้ปริมาณน้ำมันในประเทศลดลง และอาจนำไปสู่ภาวะตึงตัวหรือขาดแคลนได้

ในทางกลับกัน หากภาครัฐกำหนดราคาภายในประเทศสูงกว่าตลาดสิงคโปร์ ผู้ค้าจะลดการรับซื้อน้ำมันจากโรงกลั่นในประเทศ และหันไปนำเข้าน้ำมันสำเร็จรูปแทน เนื่องจากมีต้นทุนที่ต่ำกว่า ผลที่ตามมาคือการสูญเสียเงินตราต่างประเทศโดยไม่จำเป็น ขณะที่โรงกลั่นในประเทศจะเผชิญแรงกดดันด้านรายได้และความสามารถในการทำกำไร ซึ่งอาจกระทบต่อการลงทุน การจ้างงาน และการพัฒนาอุตสาหกรรมในระยะยาว

ด้วยเหตุนี้ แม้ประเทศไทยจะมีอำนาจกำหนดราคาในทางทฤษฎี แต่ภายใต้กลไกตลาดเสรี ราคาน้ำมันภายในประเทศยังคงต้องเคลื่อนไหวสอดคล้องกับราคาตลาดสิงคโปร์

นอกจากนี้ จากทรรศนะของ รศ.ดร.วิชิต หล่อจีระชุณห์กุล, ศ.ดร.ธีระพงษ์ วิกิตเศรษฐ และ ศ.ดร.จิราวัลย์ จิตรถเวช ในงานวิจัยหัวข้อ “ปฏิรูปโครงสร้างราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่น ทางออกในการแก้ปัญหาวิกฤตพลังงาน” การกำหนดราคาหน้าโรงกลั่นในประเทศไทยภายใต้แนวคิด “cost plus” อาจไม่มีความเหมาะสมในเชิงปฏิบัติ ด้วยข้อจำกัดหลายประการ

ประการแรก โครงสร้างอุตสาหกรรมโรงกลั่นของไทยประกอบด้วยผู้ประกอบการหลายราย ซึ่งแต่ละแห่งมีต้นทุนการผลิตแตกต่างกัน ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างเทคโนโลยี ประสิทธิภาพการกลั่น หรือขนาดกำลังการผลิต ส่งผลให้การกำหนด “ต้นทุนมาตรฐาน” สำหรับน้ำมันแต่ละชนิดเป็นเรื่องที่ซับซ้อน และอาจนำไปสู่ข้อถกเถียงด้านความเป็นธรรมในการกำหนดอัตราผลตอบแทนที่เหมาะสมต่อทุกฝ่าย

ประการถัดมา ต้นทุนการกลั่นน้ำมันมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา ตามราคาน้ำมันดิบ ค่าพลังงาน และปัจจัยด้านปฏิบัติการอื่น ๆ ซึ่งทำให้ภาครัฐไม่สามารถติดตามและอัปเดตต้นทุนได้แบบรายวัน การนำแนวคิด cost plus มาใช้จึงไม่สอดคล้องกับธรรมชาติของตลาดที่มีความผันผวนสูง และต้องการการกำหนดราคาที่สะท้อนสถานการณ์แบบเรียลไทม์

ในอีกด้านหนึ่ง หากพิจารณาในภาพรวม การอ้างอิงราคาน้ำมันสำเร็จรูปจากตลาดสิงคโปร์สามารถตีความได้ว่าเป็น “cost plus โดยกลไกตลาด” กล่าวคือ โรงกลั่นแต่ละแห่งจะเสนอราคาขายที่ครอบคลุมต้นทุนและผลตอบแทนที่ต้องการอยู่แล้ว แต่ราคาที่ได้รับจริงจะถูกกำหนดผ่านกลไกตลาด ซึ่งสะท้อนสมดุลระหว่างอุปสงค์และอุปทานในแต่ละช่วงเวลา

อ้างอิง: NIDA, วิจัยกรุงศรี, EPPO, TDRI