ไทยขาดดุลการคลังระดับน่ากังวล ต้องเข้มกฎ ให้ทำ ‘ประชานิยม’ ยากขึ้น

ประเทศไทยขาดดุลการคลังมามาอย่างต่อเนื่องหลายทศวรรษ และขาดดุลมากขึ้นแบบก้าวกระโดดนับตั้งแต่เกิดโรคระบาดโควิด-19 ณ ปัจจุบัน ไทยขาดดุลการคลัง 4% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) สูงกว่าเกณฑ์การขาดดุลการคลังระดับมีเสถียรภาพซึ่งกำหนดไว้ที่ไม่เกิน 3% ของจีดีพี 

การขาดดุลที่เพิ่มขึ้นอย่างไม่มีแผนการปรับลดนี้ สร้างความกังวลในหมู่นักเศรษฐศาสตร์และสถาบันต่างๆ เพราะการที่ไทยมีพื้นที่ทางการคลัง (fiscal space) น้อยลงนั้น จะส่งผลให้รัฐบาลไทยมีความสามารถในการรับมือวิกฤตต่างๆ น้อยลง ยกตัวอย่างให้เห็นภาพว่า หากเกิดเหตุน้ำท่วมใหญ่ขึ้นมา รัฐบาลอาจจะไม่มีเงินที่จะแก้ปัญหาหรือเยียวยาได้อย่างเพียงพอและทันการณ์ เพราะไม่สามารถกู้เงินเพิ่มได้  

ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นอีกหนึ่งคนที่ส่งเสียงเตือนเรื่องนี้อีกครั้งในงานเสวนาเศรษฐกิจ “4 เดือน: สิ่งที่อยากเห็นจากรัฐบาลใหม่” ที่สมาคมเศรษฐศาสตร์แห่งประเทศไทยจัดขึ้น ณ ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2568

การคลังไทยสูญเสียความน่าเชื่อถือ 

ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ ซึ่งเป็นนักเศรษฐศาสตร์ด้านนโยบายการคลังและการพัฒนา กล่าวว่า สถานการณ์การคลังของไทยอยู่ในจุดที่นิ่งเฉยไม่ได้อีกต่อไป และจำเป็นต้องให้ความสำคัญอย่างมาก เพราะภาคการคลังของไทยกำลังสูญเสียความน่าเชื่อถือ อย่างที่เห็นว่าเมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา ฟิทช์ เรทติ้งส์ (Fitch Ratings) ได้ปรับลดแนวโน้มอันดับเครดิต (credit outlook) ของประเทศไทยลงเป็น ‘เชิงลบ’ (Negative) หลังจากที่ มูดีส์ (Moody’s) ปรับลดลงแล้วตั้งแต่เดือนพฤษภาคม และเอสแอนด์พี (S&P) กำลังจะพิจารณาก่อนสิ้นปีนี้ 

ตัวบ่งชี้ (indicator) หนึ่งที่สำคัญในการพิจารณาอันดับเครดิต คือ สัดส่วนภาระดอกเบี้ยต่อรายได้ของรัฐบาลที่ใกล้จะเกินระดับ Investment Grade (ระดับคุณภาพดี สามารถลงทุนได้) ซึ่งกำหนดให้ไม่เกิน 12% โดยในปี 2568 ภาระดอกเบี้ยต่อรายได้ของรัฐบาลไทยอยู่ที่ 11.4% และในอีก 3-4 ปีข้างหน้าตัวเลขจะกระโดดขึ้นเร็วมาก ตามที่สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ประมาณการว่าจะอยู่ที่ 12.2% ในปี 2570 และจะเพิ่มเป็น 13.0% ในปี 2571 แล้วเป็น 13.7% ในปี 2572 

“ในสถานการณ์นี้ ต้นทุนของการไม่ทำอะไรเลยนั้นสูงมาก เราต้องเร่งหาจุดแข็งอย่างอื่นมาหักล้างเรื่องภาระดอกเบี้ยซึ่งในระยะสั้นคงทำอะไรไม่ได้มาก” ดร.อธิภัทรย้ำถึงความจำเป็นที่ต้องแก้ปัญหาด้านการคลัง

ดร.อธิภัทรบอกว่า แม้ว่าไทยมีจุดแข็ง คือ หนี้สาธารณะของไทยเกือบทั้งหมดเป็นหนี้สกุลเงินบาท พันธบัตรรัฐบาลมากกว่า 80% ถือโดยนักลงทุนในประเทศ แต่ ณ วันนี้สถาบันจัดอันดับและนักลงทุนในตลาดเริ่มไม่มั่นใจว่ารัฐบาลไทยจะลดขาดดุลการคลังได้จริงหรือไม่ จะทำให้การขาดดุลอยู่ในระดับไม่เกิน 3% ของจีดีพีได้อย่างไร

เหล่านี้คือเหตุผลที่ ดร.อธิภัทรชี้ว่า “การสร้างความน่าเชื่อถือของนโยบายการคลัง ควรเป็น priority หลักของรัฐบาล”

อย่าปล่อยให้ ‘ขาดดุลการคลัง 4%’ เป็นระดับปกติ

ดร.อธิภัทรมองว่า การขาดดุลการคลังอย่างเรื้อรังและขาดดุลเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องนั้น เป็นปัญหาในเชิงระบบ พร้อมทั้งฉายข้อมูลให้เห็นภาพมากขึ้นว่า ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา แทบไม่มีปีไหนเลยที่ประเทศไทยไม่ขาดดุลการคลัง และที่น่าเป็นห่วง คือ ขนาดของการขาดดุลการคลังใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ จากช่วง พ.ศ. 2547 - 2551 (รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ถึงรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์) ไทยขาดดุลการคลัง 0.3% ของจีดีพี แล้วเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนเป็น 4% ของจีดีพีในปัจจุบัน 

ดร.อธิภัทรบอกว่า สิ่งที่น่ากังวล คือ การขาดดุลการคลัง 4% ของจีดีพี เริ่มจะกลายเป็นระดับปกติ (norm) ของประเทศไทย ทั้งที่ยังไม่ได้เผชิญวิกฤติเศรษฐกิจขนาดใหญ่ และในการเลือกตั้งปีหน้า คาดว่าจะมีการหาเสียงด้วยนโนบายประชานิยมอีก ส่งผลให้ต้องขาดดุลการคลัง 4% ของจีดีพีต่อไป ซึ่งเกินระดับที่ประเทศไทยจะรับไหว 

ปัญหารัฐบาลมักหวังผลระยะสั้น

สำหรับสาเหตุต้นตอของปัญหาการขาดดุลการคลังอย่างเรื้อรังนั้น ดร.อธิภัทรมองว่า ไม่ได้เกิดจากการที่รัฐบาลไทยมีรายได้ไม่เพียงพอต่อรายจ่ายเพียงอย่างเดียว แต่ยังเกิดจากปัญหา ‘การมองสั้นการมองสั้นในเชิงนโยบาย’ (Fiscal short-termism) ด้วย กล่าวคือ รัฐบาลมักดำเนินนโยบายที่หวังผลระยะสั้นเป็นสำคัญ โดยไม่ใส่ใจต่อผลกระทบในระยะยาว 

ทั้งนี้ ดร.อธิภัทรให้ข้อมูลว่า 90% ของรายได้ของรัฐบาลมาจากการจัดเก็บภาษี ซึ่งเกือบครึ่งหนึ่งของรายได้รัฐนำมาใช้ในการชำระภาระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย โดยตัวเลขล่าสุดในปี 2568 ภาระหนี้ต่อรายได้ของรัฐบาลอยู่ที่ 42% ซึ่งสูงกว่าระดับเกณฑ์การคลังของประเทศที่พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดไว้ว่าต้องไม่เกิน 35% ด้วยเหตุนี้ เมื่อต้นปี 2568 รัฐบาลที่ผ่านมาจึงขยายเกณฑ์ดังกล่าวขึ้นเป็น 50% 

ดร.อธิภัทรเตือนว่า ผลกระทบระยะยาวจากปัญหาการมองสั้นในเชิงนโยบาย คือ การเพิ่มขึ้นของภาระหนี้ซึ่งบั่นทอนศักยภาพของรัฐบาลในการรับมือวิกฤตที่จะเกิดขึ้นในอนาคต 

โครงสร้างกำกับวินัยการคลังมีปัญหา 

การจะแก้ไขปัญหานี้ต้องย้อนกลับไปแก้ไขที่โครงสร้าง ซึ่ง ดร.อธิภัทรอธิบายลงรายละเอียดว่า โครงสร้างเชิงสถาบันที่ใช้ในการกำกับวินัยการคลังในปัจจุบันยังไม่สามารถสร้างวินัยการคลังได้จริง โดยมีปัญหาทั้งสามเสาหลัก ดังนี้ 

เสาที่ 1 กฎเกณฑ์การคลัง 

กฎขาดดุล 20:80 – พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดกฎขาดดุล 20:80 คือ ให้ขาดดุลการคลังได้ 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และ 80% ของงบประมาณสำหรับชำระเงินต้นกู้ เปิดโอกาสให้ขาดดุลการคลังได้สูงสุด 4% ของจีดีพี กลายเป็นเพดานที่รัฐบาลที่ผ่านมาใช้ยึดในการทำโครงการดิจิทัลวอลเลต แต่ตามความเป็นจริง ไทยไม่มีพื้นที่ทางการคลังมากพอที่จะรองรับการขาดดุลการคลังได้ถึง 4% ต่อจีดีพี

เพดานหนี้สาธารณะ 70% ของจีดีพี – แทบจะไม่มีความหมายต่อการดำเนินนโยบายการคลัง เพราะถูกขยับขึ้นได้ตลอดโดยไม่มีแผนลดในอนาคต “ครั้งที่แล้วที่ปรับขึ้นจาก 60% เป็น 70% รัฐบาลไม่เคยบอกเหตุผลขึ้นเพราะอะไร บอกแค่ว่าจำเป็นต้องปรับแล้วจบ ไม่ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องความโปร่งใสและวินัยทางการคลัง” 

ช่องโหว่ในการปฏิบัติจริง – รัฐบาลมักใช้ช่องโหว่เพื่อละเมิดกฎการคลัง อย่างเช่น พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังกำหนดให้รัฐบาลต้องมีระดับการลงทุนขั้นต่ำ แต่ไม่ได้กำหนดชัดเจนถึงนิยาม ‘หลักเกณฑ์การลงทุน’ ช่องโหว่นี้ทำให้มีการนำรายจ่ายประจำแฝงเข้าไปเป็นงบลงทุน ซึ่งจากการศึกษาของสำนักงานเศรษฐกิจการคลังพบว่า 40% ของงบลงทุนภาครัฐเป็นการลงทุนที่ไม่ได้สร้างสินทรัพย์ถาวรจริง กล่าวคือ 40% ของงบลงทุนเป็นรายประจำที่แฝงตัวมา 

เสาที่ 2 การถ่วงดุล

ไทยยังไม่มีสถาบันการคลังอิสระเทียบเท่า CBO ของสหรัฐอเมริกา หรือ OBR ของสหราชอาณาจักร ปัจจุบันประเทศไทยฝากความหวังเรื่องการกำกับติดตามวินัยการคลังไว้ที่ ‘คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ’ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และคณะกรรมการเป็นคนของรัฐบาลทั้งหมด มีกรรมการอิสระเพียงหนึ่งคน คือ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ดังนั้น จึงไม่มีใครทานถ่วงดุลนโยบายการคลังได้เลย

ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถถ่วงดุลได้น้อยมาก ในปีงบประมาณที่ผ่านมา ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถปรับลดรายจ่ายงบประมาณลงได้เพียง 0.26% ของงบรายจ่ายทั้งหมดที่เข้าสภา

เสาที่ 3 ความโปร่งใส

รายจ่าย – โครงสร้างรายจ่ายประกอบด้วยรายจ่ายงบประมาณและรายจ่ายนอกงบประมาณ ซึ่งรัฐสภามีหน้าที่พิจารณาอนุมัติจัดสรรงบประมาณเท่านั้น ขณะที่ประเทศไทยมีรายจ่ายนอกงบประมาณสูงถึง 60% ของรายจ่ายรวม ซึ่งในส่วนนี้ไม่มีผู้ตรวจสอบ 

รายรับ – เป็นอีกด้านที่มีปัญหามากเช่นกัน เนื่องจากรายได้ภาษีลดลงอย่างต่อเนื่อง ปัจจุบันรัฐบาลเก็บรายได้ภาษีได้ไม่เกิน 15% ของจีดีพี แต่รัฐบาลไม่เคยเปิดเผยรายละเอียดมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (tax expenditures) ว่าต้นทุนสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่ทำให้รัฐเก็บภาษีได้น้อยลงนั้นเป็นจำนวนเท่าไร และผลประโยชน์ตกอยู่ที่คนกลุ่มใดบ้าง 

สินทรัพย์และหนี้ – หนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ประมาณ 65% ถึง 66% ของจีดีพี แต่มี ‘หนี้ซ่อน’ ประมาณ 1 ล้านล้านบาท ที่เกิดจาก ‘กิจกรรมกึ่งการคลัง’ ที่รัฐบาลให้ธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ อย่าง ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และธนาคารออมสินดำเนินนโยบายช่วยเหลือประชาชน โดยรัฐบาลใช้จุดอ่อนสำคัญที่ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ไม่มีการกำหนดว่ารัฐต้องมีแผนการชดเชยเมื่อใด ทำให้รัฐบาลไม่เคยเปิดเผยแผนการชำระเงินคืนสถาบันการเงินของรัฐ  

เร่งยกระดับกฎกติกาและความโปร่งใส 

“ผมคิดว่า ณ วันนี้ถ้าเราไม่เร่งยกระดับกติกา การถ่วงดุล และความโปร่งใสทางการคลัง ประเทศไทยอาจจะสูญเสียความเชื่อมั่นทางการคลังในระยะยาว” 

“ณ วันนี้ประเทศไม่ได้ต้องการแค่เรื่องนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น แต่เราต้องการให้รัฐบาลดูแลภาคการคลังอย่างมีวินัย” ดร.อธิภัทรแสดงความเห็น 

ดร.อธิภัทรสรุปว่า รัฐบาลชุดใหม่ควรยกระดับความน่าเชื่อถือทางการคลัง หรือ สัญญาณความจริงใจทางการคลัง (Fiscal Creditability Signal) โดยมีข้อเสนอ 3 เรื่องที่รัฐบาลควรทำ ดังนี้ 

1. วาง ‘เข็มทิศทางการคลัง’ ที่ชัดเจนและน่าเชื่อถือ คือ จัดทำกรอบการคลังระยะปานกลางที่ระบุว่ารัฐบาลวางแผนรายได้ รายจ่าย และระดับการขาดดุลการคลังไว้อย่างไรบ้างในระยะ 5 ปี 

“ที่ผ่านมารัฐบาลมักทำแผนเพื่อให้ผ่านเกณฑ์ตามกฎหมายเท่านั้น แต่ไม่เคยให้ความสำคัญว่า ที่ตั้งเป้าไว้ว่าอีก 5 ปีจะขาดดุลการคลังน้อยลงให้เหลือไม่เกิน 3% ของจีดีพีนั้น มีแผนจะเพิ่มรายจ่ายและลดรายได้อย่างไร”

2. เปิดเผยข้อมูลตัวเลขทางการคลังให้ประชาชนเห็นฐานะการคลังที่แท้จริง โดยอาจจะเริ่มจากตัวเลขที่ไม่ยากนัก อย่างเช่น เปิดเผยรายละเอียดมาตรการจูงใจทางภาษีอากร (tax expenditures) ที่ทำให้รัฐเก็บรายได้ภาษีได้น้อยลง และเปิดเผยแผนการชำระเงินคืนให้สถาบันการเงินของรัฐ เช่น ธ.ก.ส. และธนาคารออมสิน

3. ยกระดับกฎเกณฑ์การคลัง สร้างกฎเกณฑ์ที่ทำให้การทำนโยบายประชานิยมระยะสั้นเกิดขึ้นได้ยากขึ้น 

“ผมคิดว่าระยะเวลา 4 เดือนอาจจะดูสั้น แต่ถ้าเราเริ่มทำจาก 3 กล่องนี้ ก็เป็นสัญญาณที่อาจจะทำให้ภาคการคลังกลับมาเป็นจุดแข็งของประเทศไทยได้อีกครั้ง” ดร.อธิภัทร มุทิตา เจริญ นักเศรษฐศาสตร์ ด้านนโยบายการคลังฝากถึงรัฐบาลอนุทิน