กฎบัตร UN มาตรา 51 คืออะไร? ทำไมหลายชาติใช้อ้างเพื่อโจมตี

“ตามหลักกฎบัตรสหประชาชาติ มาตรา 51” คือสิ่งที่ประเทศต่าง ๆ กล่าวถึงบ่อยครั้งระหว่างความขัดแย้งที่เกิดขึ้นทั่วโลก เพื่อสร้างความชอบธรรมในการโจมตี บ้างตีความถึงการโจมตีก่อนเพื่อป้องกันภัยที่อาจเกิด บ้างอ้างไปถึงการ ไล่ล่า หรือปฏิบัติการต่อเนื่อง ซึ่งทำให้เกิดสงครามยืดเยื้อยาวนาน แต่ความจริงมาตรา 51 ที่ว่านี้ระบุไว้อย่างไร

Spotlight ชวนทำความรู้จักกฎบัตรสหประชาชาติ โดยเฉพาะมาตรา 51 ว่า คืออะไร มีผลกับใคร และในความขัดแย้งที่ร้อนระอุทั่วโลก ทั้งในตะวันออกกลาง สงครามรัสเซีย-ยูเครน หรือแม้แต่ความขัดแย้งไทย-กัมพูชา มีการกล่าวอ้างถึงกฎบัตรสหประชาชาติอย่างไร รวมทั้งสหประชาชาติมีบทบาทอย่างไรบ้าง

กฎบัตรสหประชาชาติคืออะไร

กฎบัตรสหประชาชาติ หรือ Charter of the United Nations คือหลักการเริ่มแรกที่ผู้ก่อตั้งสหประชาชาติและสมาชิกตกลงกัน โดยได้มีการให้สัตยาบันร่วมกัน เพื่อธำรงไว้ซึ่งสันติภาพและ ความมั่นคง ระหว่างประเทศ ยืนยันในหลักสิทธิมนุษยชน คุณค่าที่เท่าเทียมกันของบุคคล และสร้างความมั่นใจว่าจะไม่มีการ ใช้อาวุธ นอกจากเพื่อประโยชน์ร่วมกัน

กฎบัตรสหประชาชาติถือเป็นกฎหมายระหว่างประเทศ มีศักดิ์อยู่เหนือกฎอื่น ๆ รวมถึงกฎหมายภายในประเทศ หาก กฎบัตรสหประชาชาติ และกฎหมายอื่นใดขัดกัน ให้ถือว่ากฎบัตรฯ มีผลเหนือกว่า ประเทศสมาชิกทั้ง 193 ประเทศที่ให้ สัตยาบัน ไว้ต้องทำตาม เว้นแต่นครวาติกันซึ่งมีสถานะเป็นผู้สังเกตการณ์

กฎบัตรสหประชาชาติประกอบด้วย 16 บท 105 มาตรา ครอบคลุมวัตถุประสงค์การจัดตั้ง บทบาทคณะมนตรีความมั่นคง (UNSC) การระงับข้อพิพาทโดยสันติวิธี และการดำเนินการเมื่อมีการคุกคามสันติภาพ ซึ่งข้อหลังนี่เองที่มีการอ้างถึงหลายครั้งในความขัดแย้ง เพราะมีมาตราที่อนุญาตให้ประเทศสมาชิกใช้กำลังทหารได้เพื่อป้องกันตนเอง

กฎบัตรที่ถูกอ้างถึงในความขัดแย้งตอนนี้

เมื่อสหรัฐฯ และอิสราเอลเริ่มยิงอิหร่านเมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ อิหร่านก็ตอบโต้กลับด้วยการโจมตีฐานทัพสหรัฐฯ ในตะวันออกกลาง ในบาห์เรน กาตาร์ และคูเวต โดยอ้างการใช้สิทธิป้องกันตนเอง ตามมาตรา 51 ของกฎบัตรสหประชาชาติ ซึ่งระบุไว้ว่า:

มาตรา ๕๑ ไม่มีข้อความใดในกฎบัตรฉบับปัจจุบันอัน จักลดรอน สิทธิประจําตัวในการป้องกันตนเองโดยลําพังตน หรือโดยรวมกัน หากการโจมตีโดยกําลังอาวุธบังเกิดแก่สมาชิกของสหประชาชาติ จนกว่าคณะมนตรีความมั่นคงจะได้ดำเนินมาตรการที่จำเป็น เพื่อธํารงไว้ซึ่งสันติภาพและความมั่นคง ระหว่างประเทศ มาตรการที่สมาชิกได้ดําเนินไปในการใช้สิทธิป้องกันตนเองนี้ จักต้องรายงานให้คณะมนตรีความมั่นคงทราบโดยทันที และจักไม่กระทบกระเทือนอํานาจและความรับผิดชอบของคณะมนตรีความมั่นคงภายใต้กฎบัตรฉบับปัจจุบัน แต่ทางหนึ่งทางใดในอันที่จักดําเนินการเช่นที่ เห็น จำเป็นเพื่อธำรงไว้ หรือสถาปนากลับคืนมาซึ่งสันติภาพและความมั่นคงระหว่างประเทศในขณะหนึ่งขณะใด

กล่าวสรุปให้เข้าใจโดยง่ายคือ การใช้กำลังป้องกันตนเองทำได้เมื่อประเทศสมาชิกถูกโจมตีด้วยกำลังก่อน จนกว่า UNSC จะเข้ามาดำเนินงานเพื่อสันติภาพ ต้องรายงานให้ UNSC ทราบทันที ต้องไม่กระทบอำนาจ UNSC ทำเท่าที่จำเป็นเพื่อให้มีสันติภาพคืนมา

อย่างไรก็ตาม มีการอ้างกฎบัตรสหประชาชาติในการโจมตีมากครั้งขึ้นเรื่อย ๆ และอาศัยการตีความเป็นการชอบธรรมในการโจมตี อาทิ ให้รัฐมีสิทธิใช้กำลังเพื่อตอบโต้ “ภัยคุกคามที่ใกล้จะเกิดขึ้น (imminent threat)” เป็นเหตุผลให้มีการโจมตีด้วยอาวุธก่อน

ใช้มาตรา 51 เฟ้อ อ้าง 78 ครั้งใน 4 ปี

ในเอกสาร October 2025 Monthly Forecast มีการแสดงความกังวลต่อการอ้าง กฎบัตรสหประชาชาติมาตรา 51 มากขึ้น โดยเฉพาะเมื่อสหรัฐฯ และพันธมิตรอาศัยคำว่า “ไม่เต็มใจหรือไม่สามารถ” มากขึ้น หมายความว่า หากรัฐเจ้าของดินแดนไม่เต็มใจและไม่สามารถจัดการกับกลุ่มติดอาวุธหรือผู้ก่อการร้ายในประเทศเองได้ รัฐอื่นอาจอ้างสิทธิ ใช้กำลังป้องกันตนเองตามมาตรา 51 เข้าไปจัดการแทนได้

ก่อนหน้านั้นไม่นาน เมื่อเดือนมกราคม 2568 ประเทศเม็กซิโกได้เขียนจดหมายเวียนอย่างเป็นทางการ (เลขที่ A/79/719–S/2025/26) ถึงประธานสมัชชาใหญ่และประธานคณะมนตรีความมั่นคงเพื่อบันทึก "จุดยืนทางนโยบาย" ของประเทศเม็กซิโกเกี่ยวกับมาตรา 51 โดยเม็กซิโกได้แสดงความกังวลว่า มาตรา 51 กำลังถูกบิดเบือน เพื่อใช้กำลังทางทหาร

เม็กซิโกระบุสถิติว่า ระหว่างปี 2021-2025 มีการอ้าง มาตรา 51 โดยประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกถึง 78 ครั้ง

“ที่น่าสังเกตคือ ตั้งแต่ปี 2021 เป็นต้นมา มาตรา 51 ถูกอ้างใช้ อย่างน้อย 78 ครั้ง ซึ่งก่อให้เกิดความกังวลเกี่ยวกับ การนำบทบัญญัตินี้ไปใช้ในทางที่ผิด และการตีความอย่างขยายเกินขอบเขต เนื่องจากอาจสร้างความเสี่ยงต่อระบบความมั่นคงร่วม (collective security system) และส่งผลกระทบต่อสันติภาพและความมั่นคงระหว่างประเทศ” เม็กซิโก ระบุในจดหมายเวียน

นอกจากนี้ เม็กซิโกยังระบุด้วยว่า ในจำนวนนั้นมีมากกว่า 13 รัฐที่อ้างมาตรา 51 เพื่อใช้กำลังทหารแต่กระทำ “เกินขอบเขตที่กำหนดไว้ในมาตรา 51” และบอกว่า เดิมที มาตรา 51 ในบริบทของปฏิบัติการต่อต้านการก่อการร้ายต่อกลุ่มที่ไม่ใช่รัฐบางกลุ่ม แต่ในปัจจุบัน การนำหลักการนี้มาใช้นั้นได้ขยายตัวอย่างมากไปสู่บริบทและสถานการณ์อื่น ๆ รวมถึงกรณีที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการต่อต้านการก่อการร้ายโดยตรง

“ทำให้แนวปฏิบัตินี้ มีลักษณะตามอำเภอใจมากขึ้น และน่ากังวลมากขึ้น” เม็กซิโกระบุ

และนอกจากความขัดแย้งในตะวันออกกลางที่ยังดำเนินอยู่ มีการอ้างมาตรา 51 ในกรณีไหนอีกบ้าง ต่อไปนี้คือตัวอย่าง: 

อิสราเอลโจมตีโรงงานไฟฟ้านิวเคลียร์ของอิรัก (2524) อิสราเอลส่งเครื่องบินรบไปโจมตีเตานิวเคลียร์ของอิรัก โดยอ้างมาตรา 51 ว่าเป็นการ "ป้องกันตนเองล่วงหน้า" (Anticipatory Self-Defence) เพราะถ้าปล่อยให้อิรักทำนิวเคลียร์สำเร็จ อิสราเอลจะถูกทำลาย

การบุกอิรักโดยสหรัฐฯ และสหราชอาณาจักร (2546) อ้างภัยคุกคามที่ใกล้จะเกิดขึ้นจาก อาวุธทำลายล้างสูง (WMDs) อย่างไรก็ตามเหตุผลนี้ ไม่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางในระดับนานาชาติ

เคนยาโจมตีกลุ่ม Al-Shabaab ในดินแดนโซมาเลีย (2554) หลังกลุ่ม Al-Shabaab รุกล้ำเข้าไปในดินแดนเคนยา และอ้างสิทธิการไล่ล่าเพื่อจัดการกลุ่มดังกล่าว

การบุกยูเครนโดยรัสเซีย (2565) รัสเซียโต้แย้งว่าการบุกยูเครน เต็มรูปแบบนั้นชอบด้วยกฎหมายภายใต้มาตรา 51 ของกฎบัตรสหประชาชาติ และทำไปเพื่อปกป้องภูมิภาคโดเนตสก์ และ ลูฮันสก์ ที่รัสเซียรับรองว่าเป็นรัฐเอกราช อย่างไรก็ตาม มีข้อโต้แย้งว่า ยูเครนไม่ได้ข่มขู่หรือโจมตีประเทศใด อีกทั้ง 2 ภูมิภาคที่รัสเซียอ้างไม่ได้รับการรับรองเป็นรัฐเอกราชในกฎหมายระหว่างประเทศจึงไม่สามารถอ้างมาตรา 51 ได้

ความขัดแย้งไทย-กัมพูชา (2568) ในความขัดแย้งไทยกัมพูชา ทั้ง 2 ประเทศได้อ้างมาตรา 51 ในกฎบัตร สหประชาชาติ เห็นได้จากจดหมายและแถลงการณ์ของกระทรวงการต่างประเทศของไทยหลายครั้ง กัมพูชาเองก็เช่นกัน และทั้งสองฝ่ายได้ส่งจดหมายถึง UNSC เพื่อแจ้งการใช้กำลังและสาเหตุ ทั้งคู่กล่าวว่า ตนไม่ได้เริ่มก่อน แต่ใช้กำลังเพื่อป้องกันตัว

การโจมตีผู้นำฮามาสของอิสราเอลในกาตาร์ (2568) ซึ่งอิสราเอลโจมตีผู้นำระดับสูงอย่างคาลิล อัล-ไฮยา หรือ เซเฮย์ ฆาบาริน ซึ่งมีส่วนกับการเจรจาหยุดยิงในกาซา ขณะนั้นอยู่ที่กรุงโดฮา ประเทศกาตาร์

การโจมตีโรงงานนิวเคลียร์ของอิหร่านโดยสหรัฐฯ (2568) โดยสหรัฐฯ อ้างว่า ได้ใช้ มาตรการสันติจนหมดแล้วจึงต้องใช้กำลัง

การโจมตีฐานทัพสหรัฐฯ ในตะวันออกกลางของอิหร่าน (2569) หลังถูกสหรัฐฯ โจมตีไม่กี่วันก่อนหน้า

จุดเปลี่ยนในการตีความเกิดขึ้นหลังเหตุการณ์ 9/11 (2544) เมื่อสหรัฐอเมริกาได้ส่งจดหมายรายงานต่อคณะมนตรีความมั่นคง UN (UNSC) เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2544 เพื่อแจ้งว่า ตนเองได้เริ่มปฏิบัติการทางทหารในอัฟกานิสถาน โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 51

การกล่าวอ้างครั้งนั้นเปลี่ยนบรรทัดฐานการตีความมาตรา 51 จากมีไว้เพื่อต่อต้านการรุกรานจาก “รัฐ” อื่น เป็นต่อ “กลุ่มที่ไม่ใช่รัฐ” ด้วย และยังเปิดทางให้มีการป้องกันตนเองอย่างต่อเนื่อง คือหากกลุ่มก่อการร้ายยังมีศักยภาพที่จะโจมตีอีก ก็สามารถทำสงครามไปเรื่อย ๆ ได้ ทำให้หลังเหตุการณ์ 9/11 สหรัฐฯ ทำสงครามในอัฟกานิสถาน ต่อกลุ่ม Al-Qaeda นานกว่า 20 ปี

สหประชาชาติทำอะไรได้บ้าง

แล้วบทบาทของสหประชาชาติ หรือหากเจาะจงไปที่สภาความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ มีหน้าที่อะไร? เมื่อเกิดความขัดแย้งหรือการโจมตีด้วยอาวุธ ซึ่งเป็นภัยต่อสันติภาพนานาชาติ

หากอ้างอิงจากกฎบัตรสหประชาชาติ สรุปบทบาท UNSC ได้ดังนี้ รักษาสันติภาพและความมั่นคงระหว่างประเทศ พัฒนาความสัมพันธ์ฉันมิตรระหว่างประเทศต่าง ๆ ร่วมมือกันในการแก้ไขปัญหาระหว่างประเทศ และส่งเสริมการเคารพสิทธิมนุษยชน เป็นศูนย์กลางในการประสานการดำเนินการของประเทศต่าง ๆ

เมื่อมีการร้องเรียนเกี่ยวกับภัยคุกคามต่อสันติภาพเสนอต่อสภาความมั่นคง การดำเนินการขั้นแรกของสภามักจะเป็นการแนะนำให้คู่กรณีหาทางตกลงกันด้วยวิธีสันติ UNSC อาจดำเนินการดังนี้ กำหนดหลักการสำหรับข้อตกลง สอบสวนและไกล่เกลี่ย ส่งคณะภารกิจไปยังพื้นที่ แต่งตั้งผู้แทนพิเศษ ขอให้ Secretary-General of the United Nations ใช้บทบาทการประสานงานเพื่อช่วยให้เกิดการยุติข้อพิพาทโดยสันติ อาทิ ออกคำสั่งหยุดยิง, ส่งผู้สังเกตการณ์, หรือกองกำลังสันติภาพ

สภาความมั่นคงยังอาจใช้ มาตรการ บังคับใช้ อาทิ การคว่ำบาตร ทางเศรษฐกิจ, การตัด สัมพันธ์ ทางการทูต, การปิดล้อม หรือปฏิบัติการทางทหารร่วมกัน

กองกำลังสันติภาพ หรือ UN Peacekeeping คือคณะทำงานที่มีภารกิจรักษาสันติภาพ มีทั้งทหาร ซึ่งรวบรวมจากกองทัพของประเทศสมาชิก ตำรวจสหประชาชาติจากประเทศสมาชิกมีหน้าที่คุมสถานการณ์ ไม่ใช่เข้าไปสร้างความขัดแย้งเพิ่มเติม

ตัวอย่างการใช้งานกองกำลังสันติภาพ อาทิ สงครามสุเอซปี ค.ศ. 1956, สงคราม กลางเมืองกัมพูชา ค.ศ. 1992-1993, และติมอร์ตะวันออกปี ค.ศ. 1999-2000

ในกรณีมีความรุนแรงมากกว่ามี ปฏิบัติการทางทหารร่วมกัน (Collective Military Action) คือ UNSC อนุญาตให้ ใช้กำลังทหารจริง เพื่อบังคับให้รัฐหรือฝ่ายหนึ่งหยุดพฤติกรรม มีการใช้ในสงครามเกาหลี เกิดกองกำลัง UN Command มีกองกำลังจาก 16 ประเทศเข้าร่วม รวมถึงไทย

อย่างไรก็ตาม การใช้กองกำลังสันติภาพหรือปฏิบัติการทางทหารร่วมมีข้อต้องพิจารณาหลายประการ ทั้งระดับความรุนแรง ความยินยอมของคู่ขัดแย้ง (กรณี กองกำลังสันติภาพ) ความสามารถของภารกิจ ผลกระทบด้านสิทธิมนุษยชน ความปลอดภัยของเจ้าหน้าที่ และผลกระทบต่อความยินยอมของรัฐบาลและประชาชนท้องถิ่นต่อภารกิจนั้น