ถกแนวคิดเสรีไฟฟ้าช่วย Net Zero เลิกผูกขาด ข้อดี-ข้อเสียคืออะไร?

ทำไม Net Zero ภาคพลังงานต้องขยับ

การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ส่งผลกระทบต่อคนทั่วโลกรุนแรงขึ้นทุกปี เป็นแรงกดดันให้ภาคพลังงานต้องปรับตัว เนื่องจากเป็นภาคส่วนที่ปล่อยคาร์บอนสู่ชั้นบรรยากาศมากที่สุด ตามข้อมูลในปี 2021 ที่ภาคพลังงานมีสัดส่วนการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์สู่ชั้นบรรยากาศมากถึง 73.2%

ต่อมาในปี 2023 ที่งานประชุม COP28 จึงมีการส่งสัญญาณเริ่มต้นการเปลี่ยนผ่านพลังงานจากภาคพลังงานทั่วโลก พร้อมเป้าหมายปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นศูนย์ภายในปี 2593 ซึ่งไทยก็มีเป้าหมาย (การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด NDC ฉบับที่ 2) ที่สอดคล้องกัน ซึ่งปรับให้เร็วขึ้นแล้ว เนื่องจากเป้าหมายเก่าตั้งไว้ที่ปี 2608 ล่าช้าเกินไป

เมื่อเป้าหมายประเทศขยับ ภาคพลังงาน ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันดับหนึ่งก็ต้องขยับตาม และนอกจากนี้ ภาคพลังงานยังเป็นภาคส่วนที่ได้รับการประเมินว่า มีประสิทธิภาพช่วยลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนของไทยได้มากถึง 20%

อย่างไรก็ตาม การผลักดันภาคพลังงานไทยสู่ Net Zero ยังมีอุปสรรคอยู่ ซึ่งบางส่วนได้ถูกพูดถึงในงานเสวนา “เส้นทาง Net Zero ไทย: ความท้าทายร่วมของภาคพลังงาน” ร่วมเสวนาโดย ดร.อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์ นักวิชาการจากมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI), คุณสฤณี อาชวานันทกุล กรรมการผู้จัดการ บริษัทป่าสาละ, และคุณนภัส เตชะวัฒนกิจกุล นักวิชาการสิ่งแวดล้อมชำนาญการ กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม

การเสวนาจัดขึ้นเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ร่วมกับการเปิดตัวเครื่องมือ Net Zero Tracker เครื่องมือที่มุ่งเป้าตรวจสอบบริษัทพลังงานไทยว่าตั้งเป้า Net Zero ไว้อย่างไร และดำเนินการได้ดีแค่ไหน ทั้งการจัดตั้งคณะทำงาน ผลการดำเนินงาน และผลกระทบต่อสังคม

รัฐไทยทำอะไรอยู่

ก่อนจะสำรวจปัญหาการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานหมุนเวียนของภาคพลังงาน ต้องมองเป้าหมายและการดำเนินงานในปัจจุบันของประเทศไทยเสียก่อน ข้อนี้คุณนภัส จากกรมลดโลกร้อนกล่าวถึงแผนการ NDC ของไทย หรือ Nationally Determined Contributions แผนปฏิบัติงานที่แต่ละประเทศจัดทำเพื่อเป้าหมาย Net Zero

คุณนภัสอธิบายว่า ไทยมีแผนระยะยาวเรื่องการเปลี่ยนแปลงพลังงานอยู่ ครอบคลุมตั้งแต่ปี 2564-2593 ซึ่งการเปลี่ยนผ่านพลังงาน ที่มีแผนพลังงานแห่งชาติ (NEP) เป็นตัวหลัก ชี้ว่า ไทยจะลดการใช้พลังงานถ่านหินตั้งแต่ปี 2573 และเลิกใช้ในปี 2588 ส่วนที่สำคัญในการทำให้การเปลี่ยนผ่านพลังงานของไทยเป็นไปตามแผนคือ การดำเนินงานของโรงไฟฟ้าของไทย

“ตัวแผนจะไม่สำเร็จเลย ถ้าการปฏิบัติมันไม่สอดคล้อง ยกตัวอย่าง หน่วยงานที่กำกับดูแลเรื่องของใบอนุญาต การดำเนินงานโรงงานไฟฟ้าที่ใช้ถ่านหิน ก็ยังมีการต่ออายุอยู่ อย่างนี้จะดำเนินการตามเป้าหมายก็เป็นไปไม่ได้” คุณนภัสกล่าว และระบุว่า แม้ในแผน PDP [แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย หนึ่งในแผนย่อยของ NEP] เดิมก็มีการตั้งเป้าด้านพลังงานที่ยังต่ำอยู่ เมื่อเทียบกับแผน NDC ของประเทศ

“ถ้าเราอยากเป็น Net Zero ตัวพลังงานหมุนเวียนต้องเพิ่มขึ้นถึง 74% ซึ่งปัจจุบันเราใช้พลังงานหมุนเวียนกันอยู่เพียง 20 กว่าเปอร์เซ็นต์เท่านั้นเอง [...] ก็หวังว่าสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนในแผน PDP ฉบับใหม่ที่กำลังจะเกิดจะช่วยตอบสนองเป้า Net Zero ของประเทศได้” คุณนภัสกล่าวเสริม

ตามข้อมูลปี 2567 โดยกระทรวงพลังงาน ในแผน PDP มีการกำหนดเป้าหมายสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนในแผน PDP (แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย) เพิ่มสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดเป็นร้อยละ 51 ภายในปี 2580 และในแผน AEDP หรือแผนพัฒนาพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือก กำหนดให้เพิ่มสัดส่วนการใช้พลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือกไม่น้อยกว่าร้อยละ 36 ภายในปี 2580 เช่นกัน

แต่นักวิชาการชี้ว่า โครงสร้างแบบ Single Buyer Model ที่มีการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ผูกขาดการซื้อไฟฟ้าอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เป็นอุปสรรคก้อนโตที่ทำให้ไทยไม่สามารถเพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนได้

เสรีไฟฟ้า หัวใจสำคัญการเปลี่ยนผ่านพลังงาน

ดร.อารีพรจาก TDRI คือหนึ่งในคนที่พูดถึงแนวคิด “เสรีไฟฟ้า” อย่างต่อเนื่อง เพราะการทำงานของภาครัฐนั้นช้า การเปิดให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมภายใต้นโยบายที่เหมาะสมจึงจะดีกว่า

“ภาครัฐตั้งเป้าหมายไว้ที่ปี 2065 แล้วต่อมาเลื่อนเป็นปี 2050 แต่ทราบไหมคะว่าบริษัทเอกชนหลายแห่ง โดยเฉพาะบริษัทขนาดใหญ่เขาตั้งเป้าจะใช้พลังงานสะอาด 100% ในปี 2030 หรือ 2035 ดังนั้นเขารอภาครัฐไม่ได้ เพราะเขาต้องรักษาความสามารถในการแข่งขันในตลาดโลก” ดร. อารีพรกล่าว

กล่าวอย่างง่าย แนวคิดนี้เปิดให้เอกชนเพิ่มบทบาทในการ “ซื้อขาย” เองมากขึ้น จากเดิมมีเอกชนผลิตไฟฟ้า (และมีส่วนที่ กฟผ. ผลิตเอง และนำเข้า) แต่ขายตรงให้ กฟผ. เท่านั้น ซึ่งวิธีการผูกขาดแบบเดิมนั้น มีพลังงานหมุนเวียนไม่พอกับความต้องการ โดยเฉพาะบริษัทต่างชาติที่ต้องการเข้ามาลงทุน แต่ต้องการใช้พลังงานสะอาด

การเปิดให้เอกชนเข้ามาซื้อขาย คาดว่าจะทำให้เกิดการแข่งขัน โดยเฉพาะด้านพลังงานสะอาด ซึ่งเป็นเทรนด์ใหม่ที่มอบความได้เปรียบทางธุรกิจ บริษัทที่ต้องการมาลงทุน สามารถซื้อพลังงานหมุนเวียนจากผู้ผลิตเอกชนได้โดยตรง อาจทำให้เกิดการลงทุนมากขึ้น ซึ่งก่อนหน้านี้ เมื่อเดือนกรกฎาคม 2568 TDRI กล่าวว่า หากไทยเปิดเสรีไฟฟ้าช้า และนักลงทุนต่างชาติหาย ประเทศอาจสูญเสียเม็ดเงินถึง 1.8 ล้านล้านบาท

“ตอนนี้เอกชนเขาหาทางออกเองได้ในระดับหนึ่ง แต่สิ่งที่รัฐต้องทำคือทำให้สิ่งที่เขากำลังทำง่ายขึ้น อย่าไปสร้างพันธะเงื่อนไข หรือทำอะไรให้มันยากขึ้น อย่างเช่น ถ้าภาคเอกชนจะซื้อขายไฟฟ้าด้วยกันเอง สามารถสนับสนุน เปิดตลาดเสรีได้ไหม” ดร. อารีพรกล่าว

ดร. ยังยกตัวอย่างการซื้อขายไฟฟ้าโดยตรง หรือ Direct PPA ที่รัฐบาลสนับสนุนให้กับ Data Center 2,000 เมกะวัตต์ แต่ยังมีภาคส่วนอื่น ๆ ที่ต้องการไฟฟ้าพลังงานสะอาดมากกว่าเสียอีก อย่างอุตสาหกรรมส่งออก และตั้งคำถามว่า ทำไมภาครัฐไม่สนับสนุนการซื้อขายไฟฟ้าโดยตรงให้ภาคส่วนเหล่านี้บ้าง

เมื่อเป็นไปตามนี้ การแข่งขันในภาคเอกชนจะทำให้มีนวัตกรรมและเทคโนโลยีใหม่ๆ มีการลงทุนในพลังงานสะอาดมากขึ้น

แล้วทำไมไทยไม่เปิดเสรี? เปิดไม่ได้ หรือไม่อยากเปิด

การเปิดไฟฟ้าเสรี แน่นอนว่ามีความเปลี่ยนแปลงหลายประการเกิดขึ้น ทั้งกฎหมาย โครงสร้างพื้นฐาน การเงิน หรืออื่น ๆ แต่คุณสฤณีกล่าวว่า ข้อที่สำคัญที่สุดคือ เจตจำนงทางการเมือง

“เราไม่มีอุปสรรคทางเทคนิคที่จะเปลี่ยนผ่านพลังงาน เหตุผลเชิงการเงิน เรื่องความคุ้มค่าเราก็ได้เห็นแล้วว่า พลังงานหมุนเวียนมีต้นทุนถูกกว่า เพราะฉะนั้นอุปสรรคติดอยู่อย่างเดียว ขอเรียกว่า ‘เจตจำนงทางการเมือง’ ” คุณสฤณีกล่าว

คุณสฤณีอธิบายเพิ่มเติมถึงต้นทุน ที่บางส่วนอาจกังวลถึงความไม่แน่นอนของพลังงานหมุนเวียน แต่หากคำนวณตามวิธีการที่เหมาะสม รวมความไม่แน่นอนดังกล่าวมาแล้ว พลังงานหมุนเวียนก็ถือว่า มีต้นทุนน้อยกว่าการผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิล อีกทั้งตามแผน NDC ก็แสดงให้เห็นว่า กรมลดโลกร้อนมีความชัดเจนในทางนโยบายว่ามองเห็นแผนไปในทางเดียวกัน

“ภาคการเมืองยังไม่มีการส่งสัญญาณที่ชัดเจนออกมา ไทยยังมี กฟผ. เป็นผู้ผูกขาดการซื้อไฟฟ้ารายใหญ่ มีสัญญาการซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว ผูกพัน 20-30 ปี เพราะอย่างนี้แม้เจ้าของแหล่งผลิตอยากเปลี่ยน แต่แก้สัญญาไม่ได้ ก็เปลี่ยนไม่ได้” คุณสฤณีกล่าว

นอกจากนี้ ระหว่างการทำโครงการ Net Zero Tracker บริษัทพลังงานบางแห่งส่งเสียงสะท้อนว่า แม้มีความสนใจที่จะเปลี่ยนรูปแบบการผลิตไฟฟ้าไปลงทุนในพลังงานหมุนเวียนแทน แต่ไม่มั่นใจว่าจะสามารถเจรจาแก้ไขสัญญา PPA ระยะยาว ที่ทำกับการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ได้หรือไม่ ดังนั้นการแก้ไขสัญญาซื้อขายไฟฟ้าจะสร้างความมั่นใจให้บริษัทผู้ผลิตพลังงานได้

“ในประเทศที่อำนาจรัฐและอำนาจทุนมักจะอยู่ด้วยกัน เป็นพวกเดียวกัน ก็ต้องตั้งคำถามทั้งถึงรัฐ และทุนขนาดใหญ่ที่อยู่เบื้องหลัง” เธอกล่าวต่อ ตั้งคำถามว่ามีใครครอบงำ และส่งผลต่อการตัดสินใจหรือไม่

ข้อควรระวังหากเปิดตลาด เสรีไฟฟ้า

สร้างสมดุล คุมค่าไฟ ไม่ให้กระทบครัวเรือน

เมื่อพูดถึงการเปิดเสรีไฟฟ้า หนึ่งในความกังวลอันดับต้น ๆ คือ เมื่อราคาจะเป็นไปตามกลไกตลาดแทนการกำหนดของรัฐ ซึ่งข้อหลังทำให้หลายส่วนกังวลว่าจะกระทบราคาค่าไฟหรือไม่

ข้อนี้บทความแนะทางแก้ค่าไฟแพง เปิดเสรีพลังงานสะอาด จาก Thai PBS ชี้ว่า TDRI เสนอให้มีการเก็บค่า Imbalance ตามกลไกราคา เพื่อช่วยรักษาสมดุล คือหากค่าไฟสูง ก็เก็บค่า Imbalance ต่ำ และหากผลิตไฟฟ้าได้น้อยก็เก็บค่า Imbalance สูงขึ้น หากผลิตเกินก็สามารถเก็บไว้ในระบบ แต่หากผลิตไม่พอ ก็อนุญาตให้ผู้ผลิตเอาพลังงานสะอาดมาชดเชยได้ ทั้งจากระบบที่เคยฝากไว้หรือซื้อจากโครงข่ายไฟฟ้า

“ไม่ต้องเปิดทีเดียว 100% แต่ให้ค่อย ๆ ทยอยเปิดให้ภาคส่วนที่มีความต้องการใช้ไฟฟ้าพลังงานสะอาดจริง ๆ [...] พลังงานสะอาดทุกวันนี้ไม่ใช่ทุกคนต้องการ อย่างภาคครัวเรือน ไฟที่ใช้ในบ้านมาจากไหน เราก็อาจไม่ได้สนใจ ต้องดูเรื่องความเป็นธรรมด้านค่าไฟด้วยว่า การเปลี่ยนผ่านพลังงาน การใช้พลังงานสะอาด คนที่อาจไม่ได้ต้องการมากนัก จะได้รับผลกระทบน้อยที่สุดอย่างไร” อาจารย์กล่าว

ไม่ทิ้งแรงงาน

อีกข้อที่ ดร.อารีพรกล่าวถึงคือ “การเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม” ต้องไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง รวมถึงแรงงาน ต้องมีการ upskill และ reskill แรงงานในภาคการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานฟอสซิลแบบเดิม ให้เข้าใจและสามารถทำงานกับการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดได้

ทั้งนี้ การเปลี่ยนแปลงอาจดูตัวอย่างจากประเทศที่เปิดเสรีไฟฟ้ามาก่อน เช่น ญี่ปุ่นใช้เวลา 20 ปี ค่อย ๆ เปิดไปทีละส่วน ด้านสหภาพยุโรปใช้เวลาน้อยกว่า ทั้งหมดขึ้นอยู่กับบริบทประเทศนั้น ๆ ไทยเองก็เช่นกัน

ป้องกันการผูกขาด

หากเปิดเสรีไฟฟ้า กฟผ. ไม่ใช่ผู้ผูกขาดการซื้อขายแล้ว ก็ไม่ใช่ว่าจะไม่มีการผูกขาดเกิดขึ้นในกลุ่มเอกชนด้วยกัน ที่เอกชนรายใหญ่ มีข้อได้เปรียบมากกว่าในตลาดเสรีแห่งใหม่ ดังนั้น นโยบายป้องกันการผูกขาดคือสิ่งที่ต้องมาพร้อมกับการเสรีไฟฟ้า

“เงื่อนไขสำคัญก่อนที่เราจะไปถึงการเสรีไฟฟ้าคือ นโยบายป้องกันการผูกขาดและการสนับสนุนการแข่งขันที่เป็นธรรม ไม่อย่างนั้นก็อาจเหลือไม่กี่บริษัทที่มาดูแลกิจการพื้นฐานสำคัญของไทย” ดร. อารีพรกล่าว ชี้ว่า บริษัทเอกชนไม่กี่เจ้าดูแลโครงสร้างพื้นฐานที่รัฐไม่ผูกขาดเป็นกรณีที่พบได้บ่อยในไทย

ดร. กล่าวว่า จำเป็นต้องมีนโยบายป้องกันการผูกขาดทั้งแนวตั้งและแนวนอน แนวตั้งอาทิ หากบริษัทหนึ่งเป็นผู้ผลิตไฟฟ้าแล้ว ก็ไม่ควรเป็นเจ้าของสายส่งหลัก และแนวนอน อาทิ ผู้ผลิตไฟฟ้าพลังงานสะอาดรายใหญ่ และผู้ผลิตแผงโซลาร์รายใหญ่ ไม่ควรเป็นเจ้าเดียวกัน

“การไฟฟ้าฝ่ายผลิตควรมาดูแลระบบ back bone หรือโครงข่าย สายส่งหลักของประเทศ และให้บริษัทเอกชนทั้งเล็กและใหญ่เข้ามามีส่วนผลิต” ดร. อารีพรสรุป

รับฟังความเห็นประชาชน

การสร้างโรงงานไฟฟ้าในสถานที่ต่าง ๆ อาทิ โรงงานไฟฟ้าจากขยะ หรือเขื่อนผลิตไฟฟ้า ซึ่งแม้เป็นการสร้างพลังงานสะอาด แต่ก็อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและผู้อยู่อาศัยในทางลบได้ ควรมีการรับฟังความคิดเห็น เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วม และติดตามผลกระทบเป็นประจำ