พ.ร.บ.อากาศสะอาดคืออะไร ทำไมตัวแทนเกษตรกังวล ตรวจสอบย้อนกลับกระทบใคร

“อากาศสะอาดคือสิทธิที่ทุกคนควรได้รับ” คือหลักการสำคัญของร่าง พ.ร.บ. บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. … ที่ล่าสุดเมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2568 สภาผู้แทนราษฎรลงมติเห็นชอบแล้ว และไทยเกิดความหวังว่าจะมีกฎหมายมาแก้ไขปัญหามลภาวะทางอากาศ ซึ่งเป็นหนึ่งในปัจจัยเสี่ยงต่อสุขภาพคนไทยมากขึ้นเรื่อย ๆ

สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดคือให้ “ผู้ก่อมลพิษ” ต้องร่วมแก้ไขและรับผิดชอบ โดยมีการควบคุมอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องให้เข้มงวดขึ้นและกำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาด และโซนเฝ้าระวัง

อย่างไรก็ตามยังมีเสียง “แสดงความกังวล” ต่อร่างพ.ร.บ.เพื่อสิทธิในการหายใจอากาศสะอาดฉบับนี้ โดยสมาพันธ์ปศุสัตว์และเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำเรียกร้องว่า ตัวกฏหมายที่กำลังจะออกมานั้น “ต้องคำนึงถึงเกษตรกรด้วย”

คนไทยป่วยเพราะอากาศ อากาศป่วยเพราะการเผา ?

มลภาวะทางอากาศเป็นปัญหาสังคมในไทยมาหลายปี ข้อมูลปี 2565 ชี้ว่า มะเร็งปอดเป็นสาเหตุการเสียชีวิตอันดับ 2 ของคนไทย และในปี 2567 ไทยมีผู้ป่วยด้วยโรคจากมลพิษทางอากาศกว่า 12 ล้านคน

PM2.5 หรือฝุ่นละอองขนาดเล็กไม่เกิน 2.5 ไมครอน เป็นหนึ่งในปัจจัยก่อมะเร็งชนิดนี้ และเป็นปัญหาที่เข้มข้นขึ้นเรื่อย ๆ โดยเฉพาะช่วงเดือนธันวาคม-มีนาคมของทุกปี และรุนแรงหนักในบางพื้นที่อย่างกรุงเทพฯ และหลายจังหวัดทางภาคเหนือ ซึ่งในบางช่วงของปีค่าอากาศจัดได้ว่า “ส่งผลกระทบต่อสุขภาพ”

แม้ร่างกายจะมีกลไกในการกำจัดฝุ่นละอองที่หลุดรอดเข้ามา แต่การมีฝุ่นละอองขนาดเล็กเข้ามาในร่างกายมากเกินไป มากกว่าที่ปอดจะกำจัดได้ อาจทำให้ปอดเสียหาย เกิดการล้มเหลวที่โยงไปถึงหัวใจ และก่อมะเร็งปอดตามมาได้

รายงาน Airborne particulate matter from biomass burning in Thailand: Recent issues, challenges, and options ที่ตีพิมพ์ในวารสารวิชาการ Heliyon Journal เมื่อเดือนมีนาคม 2566 ชี้ว่า ปัญหามลพิษทางอากาศในปัจจุบันที่ประเทศไทยเผชิญอยู่ ส่วนใหญ่มีสาเหตุจาก การเผาชีวมวล (biomass burning)

รายงานฉบับดังกล่าวชี้ให้เห็นว่าผู้ก่อมลพิษหลักของฝุ่นละอองในอากาศ โดยเฉพาะ PM2.5 ในประเทศไทยในแต่ละภูมิภาคคือกลุ่มดังต่อไปนี้ :

• ภาคเหนือ: ไฟป่าและการเผาซากพืชทางการเกษตร
• ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ: ผลกระทบจากการเผาซากพืชทางการเกษตร
• กรุงเทพมหานครและปริมณฑล: รถยนต์และการเผาพืชทางการเกษตร
• ภาคใต้: อุตสาหกรรมเกษตร การเผาชีวมวล และการเผาซากพืชทางการเกษตรที่เป็นไปได้ มลพิษข้ามพรมแดน 

ดังนั้นจะเห็นได้ว่า ภาคเกษตร มีส่วนสำคัญต่อปริมาณมลพิษทางอากาศเช่นกัน โดยเฉพาะการเผาชีวมวล หรือ การเผาพืชทางการเกษตร ซึ่งอาจเกิดขึ้นจากการที่เกษตรกรต้องเตรียมพื้นที่สำหรับรอบการเพาะปลูกถัดไป หรือการเผาเพื่อต้องการกำจัดวัชพืช แมลง และสัตว์ นอกจากนี้การเผาชีวมวล อาจเพื่อสร้างพลังงานและไฟฟ้าได้อีกด้วย แต่ยิ่งเผามากเท่าไหร่ ล้วนยิ่งเป็นปัจจัยที่ส่งผลต่อคุณภาพอากาศในหลายพื้นที่ของประเทศไทยให้แย่ลง ดังนั้นการแก้ไขปัญหาอากาศ จึงมักมุ่งเป้าไปที่ภาคการเกษตรเป็นสำคัญเช่นกัน  

รู้จักพ.ร.บ. อากาศสะอาด

ร่างพ.ร.บ. อากาศสะอาดฉบับนี้ เกิดขึ้นจากรายชื่อของภาคประชาชนกว่า 20,000 รายชื่อ โดยมีตัวแทนของภาคประชาชนที่มีส่วนร่วมร่างกฎหมายในชั้นกรรมาธิการของสภาผู้แทนฯ และรวมความเห็นของหลายส่วนเข้าด้วยกันเพื่อ “สิทธิในการเข้าถึงอากาศสะอาด”

หนึ่งในหลักการสำคัญคือ เรียกร้องให้ผู้ก่อมลพิษ “รับผิดชอบ” โดยต้องจ่ายทั้งค่าสินไหมทดแทนความเสียหาย และค่าฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม มีค่าปรับสูงสุด 50 ล้านบาท และมีบทลงโทษทั้งทางอาญาและทางแพ่ง แต่ยังเปิดให้มีกลไกการยินยอมชดใช้ค่าสินไหมก่อนการฟ้องคดี เพื่อยุติการก่อมลพิษ รวมไปถึงการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบด้วย

ร่างพ.ร.บ. ฉบับนี้มุ่งปรับโครงสร้างการผลิตทางการเกษตรที่มีความเสี่ยง และกำหนดแบบของเกษตรพันธสัญญาที่อาจก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศ ใช้ระบบตรวจสอบย้อนกลับ และให้บริษัทใหญ่ร่วมรับผิดชอบด้วย

นอกจากนี้ยังมีการใช้มาตรการทางความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและการค้า เพื่อห้ามนำเข้า-ส่งออกสินค้าที่มาจากแหล่งก่อมลพิษข้ามแดน และบังคับให้ผู้ประกอบการต้องพิสูจน์ได้ว่าตลอดห่วงโซ่อุปทานของตนเองไม่สร้างมลพิษทางอากาศอีกด้วย

ขณะเดียวกันมีการจัดตั้ง “กองทุนอากาศสะอาด” เพื่อสนับสนุนกิจกรรมทั้งของภาครัฐฯ เอกชน และชุมชนเพื่อป้องกันและควบคุมมลพิษทางอากาศ อาทิ ศึกษาค้นคว้า วิจัย ร่วมมือกับต่างประเทศ ช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบ ฯลฯ

สำหรับข้อกำหนดต่อภาคเกษตรนั้นเกี่ยวข้องกับการจัดระบบข้อมูลมลพิษในภาคเกษตรกรรม, การปรับโครงสร้างการผลิตทางเกษตร, การตรวจสอบย้อนกลับสินค้าเกษตร และมาตรการสนับสนุนทางเศรษฐศาสตร์

อย่างไรก็ตาม ร่างพรบ. อากาศสะอาดฉบับนี้ยังคงได้รับการวิพากษ์วิจารณ์จากหลายภาคส่วน เช่น ฝั่งผู้ประกอบการในห่วงโซ่อุปทานแสดงความกังวลเป็นเรื่อง “การตรวจอบย้อนกลับ” เป็นต้น 

2 มุมมองจาก นักวิชาการและผู้ประกอบการกลุ่มอุตสาหกรรมเกษตร 

ในมุมของนักวิชาการด้านสื่ออย่าง ดร.นันท์วิสิทธิ์ ตั้งแสงประทีป อาจารย์ประจำคณะนิเทศศาสตร์ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ และสื่อมวลชนอิสระด้านสิ่งแวดล้อม ให้สัมภาษณ์กับ SPOTLIGHT เกี่ยวกับ พ.ร.บ.อากาศโดยแสดงความเป็นห่วงถึง เสียงสะท้อนจากบรรดาสมาคมและสมาพันธ์ที่เกี่ยวข้องกับอาหารสัตว์และอุตสาหกรรมปศุสัตว์ของไทย 

เขากล่าวว่า การรวมตัวในลักษณะดังกล่าวอาจเป็นความตั้งใจเพื่อปกป้องระบบ contract farming (เกษตรกรพันธสัญญา ซึ่งทำสัญญากับบริษัทเอกชนล่วงหน้า) ของกลุ่มสมาพันธ์ เพื่อไม่ให้มีผลกระทบย้อนกลับมาถึงผู้รับซื้อผลิตภัณฑ์ทางการเกษตรเหล่านั้น

ขณะที่ในมุมของกลุ่มผู้ประกอบการทีมข่าว SPOTLIGHT พูดคุยกับคุณพรศิลป์ พัชรินทร์ตนะกุล เลขาธิการสมาพันธ์ปศุสัตว์และเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ ระบุว่า เห็นด้วยกับร่าง
พ.ร.บ.อากาศสะอาด แต่มี 3 ข้อเสนอไปยังรัฐบาลว่า การแก้ปัญหานี้ควรเริ่มจาก “สอนให้ยั่งยืนก่อนลงโทษ” ประกอบไปด้วย

1. สนับสนุนการปรับตัวก่อน โดยเฉพาะมาตรา 50/4 ให้พัฒนา-หารือระบบตรวจสอบย้อนกลับร่วมภาคเอกชน
2. ให้พิจารณาโทษให้เหมาะสมกับบริบทของไทย ไม่ให้เกิดผลต่อการดำเนินธุรกิจ เพราะอาจกระทบการลงทุนจากต่างชาติ
3. ควรให้เวลาปรับตัว 3-5 ปี โดยเฉพาะโครงสร้างการผลิตสินค้าเกษตร

คุณพรศิลป์เน้นย้ำว่า การทำให้สังคมไทยมีอากาศสะอาดต้องใช้ความร่วมมือจากทุกภาคส่วน เพราะอยู่ในห่วงโซ่เดียวกัน หากต้องให้ภาคธุรกิจเป็นผู้รับผิดชอบหลัก อาจสร้างความกังวล กับต้นทุนในความพยายามพัฒนาคนในห่วงโซ่ให้สามารถปฏิบัติ ได้ตามกฏหมาย โดยไม่มีหลักประกันว่าจะสามารถทำได้คุ้มค่าหรือไม่

ดังนั้นแนวทางที่คุณพรศิลป์เสนอคือให้รัฐบาลวางแผนปรับปรุงการดำเนินงานของเกษตรกรต้นทางก่อน โดยให้ระยะเวลาในการปรับตัวช่วงหนึ่ง (เสนอ 3 ปี) และรัฐบาลต้องสนับสนุนงบประมาณให้เกษตรกรเปลี่ยนไปสู่การไม่เผา

“ถ้าเป็นผม ผมจะให้เวลา 3 ปี เพื่อให้ [เกษตรกร] ค่อย ๆ เลิก เพราะเลิกทีเดียวคงยาก [...] อาจกำหนดก่อนว่าให้เลิกเผา 30% จากนั้นค่อยกำหนดแนวทางว่า ถ้าไม่เผาต้องทำอย่างไร ต้องไถพรวน หรือใช้วิธีอื่นซึ่งต้องลงทุน และรัฐบาลต้องลงเงิน ต้องมีงบประมาณตรงนี้”

“ถ้าทำจนถึงจุดหนึ่งแล้ว เราก็สามารถวางระบบได้ เมื่อเกษตรกรไปได้ในระดับหนึ่ง หลังจากนั้นจะเก็บภาษีก็ทำได้” คุณพรศิลป์กล่าว

อีกหนึ่งข้อเสนอของคุณพรศิลป์ที่น่าสนใจคือการรับประกันว่าเกษตรกรจะไม่เสียรายได้
หากเกิดการเปลี่ยนแปลงด้านผลผลิตโดยรัฐบาลต้องมีเงินสนับสนุนในกรณีที่ผลผลิตลด
ลงตามแนวทางไม่เผาชีวมวล

นอกจากนี้“ระบบตรวจสอบย้อนกลับ” หรือระบบที่ติดตามแผนที่ห่วงโซ่อุปทาน ตั้งแต่เกษตรกรต้นทางถึงผู้ผลิตสินค้าและผู้จำหน่ายปลายทางก็เป็นสิ่งที่ต้องดำเนินการด้วยเช่นกัน

“รัฐบาลต้องเป็นผู้รับผิดชอบการพัฒนาตรงนี้ ไม่ใช่บีบภาคส่วนอื่น สมมติว่าคุณไปกล่าวโทษบริษัทที่รับซื้อ ซึ่งแม้เขาจะซื้อจริง แต่ถ้าเขาไม่ซื้อแล้วเกษตรกรจะขายให้ใคร” คุณพรศิลป์ตั้งคำถาม พร้อมย้ำว่าการเปลี่ยนผ่านต้องพึ่งพาการสนับสนุนด้านการเงินจากรัฐ โดยยกตัวอย่างรัฐบาลสหรัฐฯ

“เป้าหมายของคุณคือการไม่เผา แต่คุณกลับทำโทษผู้มีส่วนเกี่ยวข้องคนที่ 2, 3, 4 ด้วยการเก็บภาษีและมาตราการอื่น ๆ คนเหล่านั้นเขาไม่ได้เป็นต้นเหตุแท้จริง แต่ต้องรับผิดชอบด้วยการเสียเงินต้นทุนมากขึ้น [...] แล้วถ้าเขาจะเลี่ยงภาษีด้วยการไปซื้อคนที่ไม่เผา หรือจะลงทุนไปพัฒนาให้เขาไม่เผา เขาก็ต้องคิดว่าไม่ใช่หน้าที่ของเขา”

คุณพรศิลป์ปิดท้ายว่า การผลิตสินค้าเกษตรมีความสำคัญต่อ“เศรษฐกิจ” แม้จะส่งผลต่อสังคมด้วย  แต่การแก้ไขปัญหาควรเริ่มที่จุดต้นทาง คือปรับผู้ผลิต

“แม้จะกระทบสังคม แต่การแก้ปัญหาควรทำที่ต้นทาง คือแก้ที่ผู้ผลิต ต้องปรับเขา”

หลังจากการริเริ่มตั้งแต่ปี 2562 ปัจจุบัน พ.ร.บ.​อากาศสะอาด ผ่านขั้นตอนของสภาผู้แทนราษฎรแล้วในวาระที่ 3 กระบวนการต่อไปคือ ส่งให้วุฒิสภาพิจารณาอีก 3 วาระ และคาดว่าจะมีผลบังคับใช้ ภายในต้นปี 2569