กองทุนความมั่งคั่งโลกพุ่ง 5 เท่าใน 17 ปี IMF เตือนโตพร้อมความเสี่ยง

กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ (sovereign wealth fund: SWF) ทั่วโลกเติบโตขึ้นอย่างก้าวกระโดด จากสินทรัพย์รวมราว 3 ล้านล้านดอลลาร์ในปี 2008 เพิ่มขึ้นเป็นมากกว่า 16 ล้านล้านดอลลาร์ในปี 2025 หรือโตขึ้นมากกว่า 5 เท่าภายในเวลา 17 ปี จนกลายเป็นหนึ่งในผู้เล่นรายใหญ่ของตลาดการเงินโลก

การเติบโตนี้มาพร้อมกับบทบาทที่ขยายกว้างขึ้น จากเดิมที่กองทุนมีไว้เพื่อบริหารความมั่งคั่งของประเทศ ช่วยพยุงฐานะการคลัง และสะสมเงินไว้สำหรับคนรุ่นต่อไป วันนี้กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติถูกนำมาใช้ตั้งแต่การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน การกระจายความเสี่ยงทางเศรษฐกิจ ไปจนถึงการสนับสนุนอุตสาหกรรมและเป้าหมายการพัฒนาประเทศ

เมื่อบทบาทเพิ่มขึ้น สิ่งที่ตามมาคือความเสี่ยง เพราะภารกิจที่หลากหลายอาจทำให้เป้าหมายของกองทุนทับซ้อนหรือขัดแย้งกัน ขณะที่การลงทุนที่ซับซ้อนขึ้นก็เพิ่มโจทย์ด้านการกำกับดูแล ความรับผิดชอบ และการบริหารเงินสาธารณะ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) จึงเสนอว่า ประเทศต่าง ๆ ควรมีกรอบกฎหมายที่ชัดเจนสำหรับกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ เพื่อให้กองทุนทำหน้าที่ได้เต็มประสิทธิภาพ โดยไม่กลายเป็นช่องว่างของการกำกับดูแล

กองทุนใหญ่ขึ้นพร้อมภารกิจและความเสี่ยง

หยาน หลิว (Yan Liu) ที่ปรึกษาทั่วไปและผู้อำนวยการฝ่ายกฎหมายของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เขียนวิเคราะห์ว่า การขยายตัวของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติมาพร้อมกับการขยายภารกิจ จากเดิมที่เน้นช่วยพยุงงบประมาณของรัฐบาลและเก็บออมความมั่งคั่งไว้สำหรับคนรุ่นต่อไป ไปสู่บทบาทที่หลากหลายขึ้น ทั้งการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และการสนับสนุนนโยบายด้านสังคมและอุตสาหกรรม ขณะเดียวกัน ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ที่เพิ่มขึ้นทำให้กองทุนเหล่านี้มีความสำคัญมากขึ้น เมื่อหลายประเทศต้องการพึ่งพาตนเองมากขึ้น กองทุนจึงถูกใช้เพื่อเสริมความยืดหยุ่นให้เศรษฐกิจภายในประเทศ รักษาความมั่งคั่งของชาติ สนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาประเทศ และกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ

แต่ขนาดและบทบาทที่เพิ่มขึ้นก็มาพร้อมกับความเสี่ยง หากภารกิจของกองทุนไม่ชัดเจน หรือมีเป้าหมายหลายด้านที่ทับซ้อนหรือขัดแย้งกัน อาจทำให้ความรับผิดชอบและประสิทธิภาพในการดำเนินงานลดลง ขณะที่การกำกับดูแลที่อ่อนแออาจเปิดช่องให้เกิดการใช้เงินผิดวัตถุประสงค์ และหากกองทุนทำหน้าที่คล้ายหน่วยงานการคลังโดยไม่มีกรอบที่ชัดเจน ก็อาจทำให้การจัดทำงบประมาณ การมองเห็นหนี้สาธารณะ และการบริหารจัดการด้านการคลังมีความซับซ้อนขึ้น

IMF จึงเสนอว่า การเติบโตของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติควรมาพร้อมกรอบกฎหมายที่แข็งแรงและชัดเจน เพื่อรองรับขนาด ความซับซ้อน และบทบาทที่เพิ่มขึ้นของกองทุน โดยจุดเริ่มต้นสำคัญอยู่ที่การกำหนด ‘พันธกิจ’ ของกองทุนให้ชัดเจน

ภารกิจเปลี่ยน กฎหมายต้องชัด

ในบทวิเคราะห์ของ IMF จุดเริ่มต้นของการจัดการความเสี่ยง คือ ‘ภารกิจ’ (mandate) ซึ่งเป็นกรอบทางกฎหมายที่กำหนดวัตถุประสงค์ หน้าที่ และอำนาจของกองทุน เปรียบเสมือนแผนที่ที่ใช้กำหนดทิศทางการตัดสินใจและทำให้กลยุทธ์การลงทุนสอดคล้องกับเป้าหมายของประเทศ

แต่ละประเทศสามารถออกแบบภารกิจของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติแตกต่างกัน โดยประเทศที่ส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์อาจเน้นการรักษาเสถียรภาพทางการคลังในระยะสั้น เช่น Economic and Social Stabilization Fund ของชิลี ขณะที่ประเทศที่มีฐานะมั่งคั่งอาจเน้นการออมระยะยาว เช่น Government Pension Fund Global ของนอร์เวย์ New Zealand Superannuation Fund ของนิวซัแลนด์ และ Future Ireland Fund ของไอร์แลนด์

ส่วนประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่และกำลังพัฒนาอาจให้ความสำคัญกับเป้าหมายด้านการพัฒนาและการกระจายโครงสร้างเศรษฐกิจ เช่น Indonesia Investment Authority ของอินโดนีเซีย ขณะที่บางประเทศอาจมีหลายเป้าหมายในกองทุนเดียว เช่น สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ที่กองทุนความมั่งคั่งมีทั้งบทบาทด้านเสถียรภาพและการกระจายความเสี่ยงทางเศรษฐกิจ

IMF ชี้ว่า การมีหลายภารกิจในกองทุนเดียวอาจนำไปสู่การแลกเปลี่ยนระหว่างเป้าหมายที่ยากจะหลีกเลี่ยง และความเสี่ยงจะยิ่งเพิ่มขึ้นหากภารกิจของกองทุนขยายตัว แต่โครงสร้างการกำกับดูแลไม่ได้ปรับตามไปด้วย ดังนั้น การกำหนดวัตถุประสงค์ให้ชัดเจนจึงมีความสำคัญต่อการตัดสินใจของผู้บริหารกองทุน และเป็นพื้นฐานสำหรับการออกแบบโครงสร้างการกำกับดูแลและการลงทุนให้เหมาะสมกับภารกิจของกองทุน

เป้าหมายต่างกัน อาจต้องแยกกองทุน

จากมุมมองของ IMF การแยกภารกิจออกจากกัน ไม่ว่าจะเป็นการจัดตั้งกองทุนคนละกอง หรือการแบ่งเป็นกองทุนย่อยที่แยกกันอย่างชัดเจนทางกฎหมาย อาจเป็นวิธีที่เหมาะสมกว่าในการบริหารภารกิจหลายด้าน เพราะช่วยให้แต่ละกองทุนมีเป้าหมายและกรอบการดำเนินงานที่ชัดเจน

Nigeria Sovereign Investment Authority เป็นตัวอย่างที่บทวิเคราะห์ของ IMF ยกขึ้นมา โดยแบ่งเป็นกองทุนเพื่อรักษาเสถียรภาพ กองทุนออมเพื่อคนรุ่นต่อไป และกองทุนโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งถูกแยกออกจากกันทางกฎหมาย

ในทางกลับกัน นอร์เวย์เลือกใช้กองทุนเดียว โดย Government Pension Fund Global ทำหน้าที่เป็นกองทุนออมระยะยาวและลงทุนเฉพาะในต่างประเทศ ส่วนบทบาทด้านการรักษาเสถียรภาพทางการคลังถูกจัดการผ่านกรอบการคลังของประเทศ ซึ่งจำกัดการโอนเงินจากกองทุนเข้าสู่งบประมาณประจำปีไว้ที่ผลตอบแทนที่คาดว่าจะได้รับจากกองทุน

นอกจากนั้น IMF ยังยกกรณีของสิงคโปร์ ซึ่งมี 2 กองทุนที่มีเป้าหมายหลักคือการออมระยะยาว แต่มีบทบาทต่างกัน โดย Temasek สนับสนุนภาคยุทธศาสตร์และการพัฒนาเศรษฐกิจภายในประเทศ ขณะที่ GIC ลงทุนในต่างประเทศ

กองทุนแบบไหน ควรมีกฎหมายแบบไหน

IMF มองว่า รูปแบบทางกฎหมายของกองทุนควรสอดคล้องกับภารกิจที่ได้รับมอบหมาย กองทุนที่มีหน้าที่รักษาเสถียรภาพและบริหารสภาพคล่องในช่วงที่ฐานะการคลังผันผวนระยะสั้น อาจมีโครงสร้างไม่ซับซ้อน และบริหารผ่านหน่วยงานภายในธนาคารกลางหรือกระทรวงการคลัง

แต่สำหรับกองทุนที่เน้นการออมระยะยาวและลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูงขึ้นหรือเปลี่ยนเป็นเงินสดได้ยากกว่า จำเป็นต้องมีกรอบกฎหมายที่ครอบคลุมมากขึ้น ทั้งคณะกรรมการอิสระที่มีหน้าที่ดูแลผลประโยชน์ของกองทุน ระบบควบคุมภายใน และการบริหารความเสี่ยง

ขณะที่กองทุนที่มีบทบาทด้านการลงทุนภายในประเทศหรือภาคยุทธศาสตร์ อาจมีลักษณะใกล้เคียงกับบริษัทโฮลดิ้งของรัฐมากขึ้น และอาจเหมาะกับการกำกับดูแลภายใต้กฎหมายในลักษณะเดียวกัน

ดังนั้น ประเด็นสำคัญจึงอยู่ที่การออกแบบรูปแบบทางกฎหมายให้เหมาะกับหน้าที่ของกองทุนแต่ละประเภท ไม่ใช่การกำหนดว่ากองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติทุกแห่งต้องมีโครงสร้างเหมือนกัน

อีกด้านหนึ่ง IMF เตือนถึงความเสี่ยงที่กองทุนอาจทำหน้าที่คล้าย ‘กระทรวงการคลังเงา’ หากไม่ได้เชื่อมโยงเข้ากับกรอบกฎหมายด้านการคลังและการเงินภาครัฐอย่างเหมาะสม ดังนั้น กฎหมายจึงควรกำหนดความเป็นอิสระในการดำเนินงานของกองทุน รวมถึงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการฝากและถอนเงิน และกลไกกำกับดูแลโดยฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาสังคม

เป้าหมาย คือ ทำให้กองทุนมีความเป็นอิสระในการดำเนินงานตามภารกิจ ขณะเดียวกันก็ยังอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายด้านการคลังและการเงินภาครัฐอย่างชัดเจน ไม่ให้ SWF กลายเป็นหน่วยงานการคลังคู่ขนานที่อยู่นอกระบบการบริหารการคลังของประเทศ

ลงทุนซับซ้อนขึ้น ธรรมาภิบาลต้องตามให้ทัน

เมื่อกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติเข้าไปลงทุนโดยตรงและลงทุนในสินทรัพย์ที่ไม่ได้จดทะเบียนในตลาดมากขึ้น กรอบธรรมาภิบาลก็ต้องปรับตามไปด้วย IMF ระบุว่า กฎหมายควรกำหนดเรื่องการแบ่งอำนาจ หน้าที่ของคณะกรรมการที่สามารถบังคับใช้ได้จริง การรายงานข้อมูลอย่างโปร่งใส และกลไกกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ

คณะกรรมการควรมีองค์ประกอบด้านทักษะและความเชี่ยวชาญที่เหมาะสมกับหน้าที่ พร้อมมีกลไกตรวจสอบ การบริหารความเสี่ยง และการควบคุมภายในที่แข็งแรง โดยเฉพาะเมื่อกองทุนเข้าไปลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความซับซ้อนหรือไม่ได้อยู่ในตลาดที่มีข้อมูลเปิดเผยอย่างการลงทุนทั่วไป

ทั้งนี้ ปัจจุบันมีแนวทางด้านธรรมาภิบาลของกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติอยู่แล้ว นั่นคือ Santiago Principles ซึ่งพัฒนาขึ้นในปี 2008 โดยกองทุน 26 แห่งร่วมกับ IMF แต่ IMF เห็นว่า เมื่อกองทุนมีขนาดใหญ่ขึ้น โครงสร้างซับซ้อนขึ้น และรูปแบบการลงทุนหลากหลายขึ้น ก็ควรกลับมาพิจารณาว่าหลักการดังกล่าวยังครอบคลุมความเสี่ยงของกองทุนในปัจจุบันได้เพียงใด

เหตุผล คือ Santiago Principles ถูกพัฒนาขึ้นในช่วงที่กองทุนจำนวนมากเป็นนักลงทุนแบบ passive และลงทุนตามดัชนีเป็นหลัก ขณะที่ปัจจุบันกองทุนเข้าไปลงทุนในรัฐวิสาหกิจ การลงทุนโดยตรง หุ้นที่ไม่ได้จดทะเบียน การลงทุนแบบ private equity และการร่วมลงทุนมากขึ้น ทำให้เกิดประเด็นด้านธรรมาภิบาลและการเปิดเผยข้อมูลที่ละเอียดกว่าเดิม

กองทุนลงทุนร่วมกันมากขึ้น ความเสี่ยงเชื่อมถึงกัน

อีกประเด็นที่ IMF มองว่าเป็นความเสี่ยง คือ การที่กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติของหลายประเทศเข้าไปลงทุนร่วมกันในโครงการต่าง ๆ เมื่อกองทุนหลายแห่งมีความเสี่ยงร่วมกัน หากเกิดแรงกระแทกกับนักลงทุนรายหนึ่ง ความเสี่ยงก็จะเชื่อมโยงไปถึงนักลงทุนรายอื่นด้วย

ปัญหาอีกด้าน คือ แต่ละประเทศอาจมีเป้าหมายในการลงทุนต่างกัน กองทุนหนึ่งอาจให้ความสำคัญกับการสร้างงานภายในประเทศ ขณะที่อีกกองทุนอาจให้ความสำคัญกับผลตอบแทนทางการเงิน ความแตกต่างดังกล่าวอาจทำให้การกำกับดูแลอ่อนแอลงและกระทบต่อความน่าเชื่อถือของนักลงทุน

อ้างอิง : IMF