รัฐวิสาหกิจใหญ่แต่ถ่วงไทย บางที่ล้าสมัย-ไร้ประสิทธิภาพ ถึงเวลาแปรรูป?

รัฐวิสาหกิจไทยไม่ใช่เพียงหน่วยงานรัฐที่ทำธุรกิจ แต่เป็น “กลไกเศรษฐกิจขนาดใหญ่” ที่ถือครองทรัพยากรมหาศาลของประเทศ ครอบคลุมตั้งแต่กิจการพื้นฐานไปจนถึงโครงสร้างพื้นฐานสำคัญของเศรษฐกิจ

ทว่าคำถามสำคัญคือ รัฐวิสาหกิจทั้งหมดที่มีอยู่ในปัจจุบันถูกบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ และยังจำเป็นต้องดำรงอยู่ในรูปแบบเดิม ภายใต้การดูแลของรัฐและระบบข้าราชการ ต่อไปหรือไม่

คุณบรรยง พงษ์พานิช กรรมการองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) และประธานกรรมการบริหาร ธนาคารเกียรตินาคินภัทร จำกัด (มหาชน) ระบุว่า ปัจจุบันไทยมีรัฐวิสาหกิจทั้งหมด 56 แห่ง แต่บางองค์กรอาจไม่สอดคล้องกับบริบทปัจจุบันอีกต่อไป เพราะถูกตั้งขึ้นตามเงื่อนไขในอดีต เช่น องค์การอาหารสำเร็จรูปที่เกิดขึ้นในยุคสงครามจากความกังวลเรื่องอาหารขาดแคลน หรือองค์กรอย่างองค์การไพ่ ขณะที่องค์การสุราได้แปรรูปไปแล้ว

ในมุมของคุณบรรยง ปัญหารัฐวิสาหกิจไทยไม่ได้อยู่เพียงจำนวนองค์กร แต่อยู่ที่ขนาดและบทบาทที่ขยายตัวต่อเนื่อง โดยรัฐวิสาหกิจไทยมีทรัพย์สินรวมราว 20 ล้านล้านบาท ใหญ่กว่าจีดีพีของประเทศ และเพิ่มขึ้นจากประมาณ 14 ล้านล้านบาทเมื่อ 10 ปีก่อน ขณะที่ค่าใช้จ่ายรวมต่อปีอยู่ที่ราว 6 ล้านล้านบาท สูงกว่างบประมาณแผ่นดินเกือบเท่าตัว

เม็ดเงินและทรัพยากรขนาดนี้ทำให้รัฐวิสาหกิจไม่ใช่เรื่องไกลตัวประชาชน เพราะหากองค์กรเหล่านี้ใช้ทรัพยากรอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ผลเสียย่อมสะท้อนกลับมายังต้นทุนทางเศรษฐกิจ คุณภาพบริการ โครงสร้างพื้นฐาน และขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

ประเด็นนี้จึงนำไปสู่หนึ่งในคำถามที่อ่อนไหวที่สุดข้อหนึ่งของเศรษฐกิจและการเมืองไทยว่า ถึงเวลาหรือยังที่ประเทศต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจบางส่วน เปิดพื้นที่ให้การแข่งขันทำงานมากขึ้น ลดอำนาจการเมืองในการแต่งตั้งกรรมการ และให้คนที่มีความรู้ความสามารถจริงเข้าไปบริหารองค์กรที่ถือครองทรัพยากรระดับมหาศาลของประเทศ

รัฐวิสาหกิจใหญ่ขึ้นไม่หยุด แต่ประสิทธิภาพต่ำและขาดแรงกดดันจากการแข่งขัน

คุณบรรยงมองว่า ปัญหาหลักของรัฐวิสาหกิจไทยมีอยู่ 2 คำสำคัญ คือ “ประสิทธิภาพ” และ “ความโปร่งใส” เพราะเมื่อพิจารณาการใช้ทรัพยากร รัฐวิสาหกิจจำนวนมากยังให้ผลลัพธ์ต่ำกว่าที่ควร

คุณบรรยงระบุว่า หากวัดประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจจากการใช้ทรัพยากร จะพบว่ารัฐวิสาหกิจทุกแห่งมีประสิทธิภาพต่ำในระดับที่แตกต่างกัน แต่ความเสียหายหรือความชัดเจนของปัญหาแตกต่างไปตามลักษณะกิจการ หากเป็นรัฐวิสาหกิจที่ได้รับอำนาจผูกขาด หรือเป็นผู้ดำเนินธุรกิจนั้นเพียงรายเดียว แม้องค์กรมีประสิทธิภาพต่ำก็ยังสามารถมีกำไรได้ เพราะตลาดไม่มีแรงกดดันจากการแข่งขัน

ตรงกันข้าม หากเป็นรัฐวิสาหกิจที่ต้องแข่งขันกับเอกชน ปัญหาจะปรากฏชัดกว่า คุณบรรยงมองว่ารัฐวิสาหกิจที่ต้องแข่งขันกับเอกชนมักมีปัญหาแทบทุกราย เพราะการใช้ทรัพยากรให้ผลตอบแทนต่ำกว่าที่ควร หรือบางกรณีถึงขั้นให้ผลตอบแทนติดลบ

แกนของปัญหาในมุมของคุณบรรยงคือโครงสร้างความเป็นเจ้าของ เมื่อรัฐเป็นเจ้าของ เท่ากับไม่มีเจ้าของที่แท้จริง และเมื่อไม่มีเจ้าของที่แท้จริง การใช้งานทรัพยากรจึงไม่เกิดประสิทธิภาพเต็มที่ ขณะเดียวกัน โครงสร้างลักษณะนี้ยังเปิดช่องให้คนจำนวนมากเข้าไปแสวงหาประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจได้

ปัญหาของรัฐวิสาหกิจจึงไม่ใช่เพียงเรื่องบุคลากรในองค์กร แต่เป็นเรื่องโครงสร้างการกำกับดูแล อำนาจผูกขาด และแรงจูงใจที่ไม่สอดคล้องกับประสิทธิภาพ หากองค์กรได้รับอำนาจผูกขาดโดยไม่ต้องเผชิญการแข่งขัน การปรับปรุงบริการ ลดต้นทุน หรือเพิ่มคุณภาพจึงเกิดขึ้นได้ยากกว่าองค์กรที่ต้องแข่งขันในตลาด

ในการแก้ปัญหา คุณบรรยงจึงมองว่า หลักคิดสำคัญคือการเปิดให้ตลาดทำงานมากขึ้น เพราะเมื่อมีการแข่งขัน ผู้มีส่วนได้เสียสุดท้ายจะได้รับประโยชน์มากกว่า ในหลายประเทศ การโอนทรัพย์สินและกิจการให้ตลาด หรือ "การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" เป็นแนวทางที่ถูกใช้เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดข้อจำกัดจากระบบรัฐ

อย่างไรก็ตาม คุณบรรยงย้ำว่า การแปรรูปไม่ได้หมายความว่าทุกองค์กรต้องถูกขายทันทีในรูปแบบเดียวกัน เพราะแต่ละรัฐวิสาหกิจมีลักษณะกิจการและความพร้อมแตกต่างกัน บางองค์กรอาจต้องทำให้แข่งขันได้และมีประสิทธิภาพก่อนจึงค่อยขายหุ้น บางองค์กรอาจต้องปรับโครงสร้างการกำกับดูแลก่อน และบางองค์กรอาจต้องพิจารณาว่ายังควรอยู่ในมือรัฐหรือไม่

รัฐวิสาหกิจไม่มีประสิทธิภาพ ทรัพยากรถูกบิดเบือน โครงสร้างพื้นฐานต้นทุนสูง และประชาชนได้บริการต่ำกว่าที่ควร

คุณบรรยงมองว่า รัฐวิสาหกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพและไม่โปร่งใสสร้างผลกระทบต่อเศรษฐกิจในหลายระดับ เริ่มจากการบิดเบือนการใช้ทรัพยากร เพราะรัฐวิสาหกิจถือครองทรัพยากรทางเศรษฐกิจจำนวนมาก หากทรัพยากรเหล่านี้ถูกนำไปใช้แล้วสร้างประโยชน์ได้น้อยกว่าที่ควร เศรษฐกิจโดยรวมย่อมเสียโอกาส

ปัญหานี้มีน้ำหนักมากขึ้นเพราะรัฐวิสาหกิจจำนวนมากประกอบกิจการที่เป็นโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งเป็นฐานสำคัญของระบบเศรษฐกิจ หากโครงสร้างพื้นฐานไม่แข็งแรง มีต้นทุนสูง หรือมีประสิทธิภาพต่ำ ต้นทุนเหล่านี้ย่อมส่งผ่านไปยังระบบเศรษฐกิจทั้งหมด ทำให้ภาคธุรกิจแข่งขันได้ยากขึ้น

ในมุมของคุณบรรยง หากประเทศมีโครงสร้างพื้นฐานที่แพง ไม่ครบ และคุณภาพต่ำ เศรษฐกิจจะไม่สามารถสร้างความแข็งแรงได้เต็มที่ ขณะที่ประชาชนและผู้บริโภคต้องเผชิญบริการหรือสินค้าที่มีคุณภาพต่ำ ต้นทุนสูง และไม่เพียงพอพร้อมกันทั้งสามด้าน

คุณบรรยงยกตัวอย่างกิจการโทรศัพท์ในอดีต ซึ่งเคยอยู่ภายใต้ระบบผูกขาดขององค์การโทรศัพท์ การมีโทรศัพท์ใช้งานเป็นเรื่องยากและมีต้นทุนสูง ในกรุงเทพฯ โดยเฉพาะพื้นที่ธุรกิจ มีปัญหาการจ่ายเงินใต้โต๊ะในระดับแสนบาทเพื่อให้ได้เบอร์โทรศัพท์ แต่เมื่อเปิดให้เอกชนเข้ามามีบทบาทผ่านระบบสัมปทาน การให้บริการเปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจน โทรศัพท์บ้านสามารถติดตั้งได้รวดเร็วขึ้น และเมื่อเข้าสู่ยุคโทรศัพท์มือถือ การแข่งขันทำให้ประสิทธิภาพของบริการปรากฏชัดกว่าเดิม

ตัวอย่างนี้ไม่ได้หมายความว่าคนในองค์การโทรศัพท์ไม่มีคุณภาพ แต่สะท้อนว่าโครงสร้างการบริหารแบบผูกขาดและระบบรัฐทำให้คนในองค์กรทำงานอย่างมีประสิทธิภาพได้ยาก เมื่อเปลี่ยนโครงสร้างให้มีการแข่งขัน แรงจูงใจและผลลัพธ์จึงเปลี่ยนไป

ผลกระทบอีกด้านหนึ่งคือการลงทุนและการปรับตัวขององค์กร คุณบรรยงยกตัวอย่างการแปรรูปรัฐวิสาหกิจบางแห่งในอดีต เช่น ปตท. ธนาคารกรุงไทย อสมท และการท่าอากาศยาน ซึ่งคุณบรรยงมีส่วนช่วยในกระบวนการแปรรูป แม้การแปรรูปเหล่านั้นยังไม่สมบูรณ์ แต่คุณบรรยงมองว่าดีกว่าไม่ทำแน่นอน

คุณบรรยงยกกรณี ปตท. ว่า หากไม่เข้าตลาดหลักทรัพย์ ปตท. จะไม่มีทางมีเงินลงทุนและแก้ปัญหาของบริษัทลูกที่เกิดจากวิกฤตเศรษฐกิจ ส่วนกรณีการท่าอากาศยาน หากไม่เข้าตลาดหลักทรัพย์ หลังวิกฤตเศรษฐกิจจะไม่มีเงินลงทุนจนสามารถสร้างสนามบินสุวรรณภูมิได้

ในกรณีการท่าอากาศยาน คุณบรรยงเล่าว่า ผู้ให้กู้หลักจากญี่ปุ่นมีเงื่อนไขว่าต้องมีทุนเพิ่มอย่างน้อย 20,000 ล้านบาท แต่รัฐบาลไม่สามารถเจียดงบประมาณมาให้ได้ ทางเลือกจึงเป็นการนำองค์กรเข้าตลาดหลักทรัพย์เพื่อระดมทุน อย่างไรก็ตาม คุณบรรยงย้ำว่า การเข้าตลาดหลักทรัพย์ไม่ใช่การแปรรูปที่สมบูรณ์ เพราะรัฐยังถือหุ้นใหญ่ ยังมีอำนาจครอบงำองค์กร และยังสร้างความบิดเบือนได้บางส่วน

ในมุมนี้ ผลกระทบของรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพจึงไม่ได้จำกัดอยู่ที่ต้นทุนหรือคุณภาพบริการเท่านั้น แต่รวมถึงความสามารถในการลงทุน ความสามารถในการปรับตัว และโอกาสในการแก้ปัญหาองค์กรหลังวิกฤตด้วย

แรงต้านจากกลุ่มเสียประโยชน์ ความเข้าใจผิดเรื่อง “ขายชาติ” และการเมืองที่ยังครอบงำ

แม้คุณบรรยงมองว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจสามารถช่วยเพิ่มประสิทธิภาพได้ แต่อุปสรรคต่อการเปลี่ยนแปลงยังมีจำนวนมาก โดยเฉพาะแรงต้านจากกลุ่มที่อาจเสียประโยชน์จากการปฏิรูป

คุณบรรยงระบุว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาเกิดขึ้นทั่วโลกจำนวนมาก แต่ในประเทศไทย แนวคิดนี้ยังถูกต่อต้านจากหลายฝ่าย โดยเฉพาะบางกลุ่มที่มองว่าการแปรรูปคือการ “ขายชาติ” ซึ่งคุณบรรยงตั้งคำถามต่อแนวคิดนี้ว่า หากการแปรรูปเป็นการขายชาติจริง ประเทศจำนวนมากที่ดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศก็คงถูกมองว่าขายชาติเช่นกัน

สำหรับประสบการณ์ส่วนตัว คุณบรรยงกล่าวถึงการมีส่วนร่วมในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง ทั้ง ปตท. ธนาคารกรุงไทย อสมท และการท่าอากาศยาน พร้อมย้ำว่า แม้การแปรรูปในอดีตจะไม่สมบูรณ์ แต่ก็สร้างผลดีกว่าการไม่ทำอะไรเลย เพราะช่วยให้องค์กรเข้าถึงเงินทุนและแก้ปัญหาการลงทุนในช่วงสำคัญได้

อย่างไรก็ตาม อุปสรรคสำคัญคือผลประโยชน์ที่ผูกติดกับรัฐวิสาหกิจ คุณบรรยงอธิบายว่า หากการปฏิรูปดำเนินไปตามเจตนารมณ์ คนที่จะได้ประโยชน์คือประชาชนจำนวนมาก แต่ประโยชน์ดังกล่าวกระจายตัวเป็นรายเล็กจนประชาชนอาจไม่รู้สึกชัดเจน ตรงกันข้าม กลุ่มที่เสียประโยชน์มีจำนวนไม่มากเท่า แต่ได้รับผลกระทบโดยตรงและมีแรงต่อต้านสูง

คุณบรรยงแบ่งกลุ่มที่อาจไม่ต้องการให้รัฐวิสาหกิจถูกปฏิรูปออกเป็น 5 กลุ่ม ได้แก่

• กลุ่มแรกคือ “นักการเมือง” ที่เคยสั่งการและควบคุมรัฐวิสาหกิจได้ หากการปฏิรูปทำให้รัฐวิสาหกิจเป็นอิสระจากการเมืองมากขึ้น นักการเมืองจะเสียอำนาจในการสั่งการหรือกำหนดทิศทางองค์กร
• กลุ่มที่สองคือ “ข้าราชการ” ที่เคยได้รับตำแหน่งกรรมการในบอร์ดรัฐวิสาหกิจ ได้รับเบี้ยประชุม และได้รับผลประโยชน์จากตำแหน่ง คุณบรรยงระบุว่าผลประโยชน์ลักษณะนี้อาจมีมูลค่าสูงถึงปีละเป็นล้านบาท หรือหลายล้านบาทในบางกรณี
• กลุ่มที่สามคือ “ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ” แม้ผู้บริหารที่ดีอาจไม่ต้องการคอร์รัปชัน แต่การปฏิรูปที่ทำลายอำนาจผูกขาดและเพิ่มการแข่งขันจะทำให้การบริหารยากขึ้น ผู้บริหารจึงอาจไม่ชอบการเปลี่ยนแปลง
• กลุ่มที่สี่คือ “พนักงานรัฐวิสาหกิจ” เพราะการเพิ่มประสิทธิภาพหมายถึงการทำงานหนักขึ้น ถูกวัดผลมากขึ้น และต้องปรับตัวมากขึ้น
• กลุ่มที่ห้าคือ “คู่ค้าเดิมของรัฐวิสาหกิจ” ซึ่งอาจเคยได้ประโยชน์จากระบบเดิม เช่น การล็อกสเปกหรือความสัมพันธ์ทางธุรกิจที่เอื้อต่อการได้งาน เมื่อมีการปฏิรูปและเพิ่มความโปร่งใส คู่ค้าเดิมบางส่วนย่อมเสียประโยชน์

เมื่อกลุ่มที่เสียประโยชน์มีแรงต่อต้านสูง ขณะที่ประชาชนซึ่งเป็นผู้ได้ประโยชน์กระจายตัวและไม่รู้สึกถึงผลลัพธ์โดยตรง การปฏิรูปจึงถูกบิดเบือนหรือทำลายเจตนารมณ์ได้ง่าย คุณบรรยงยังมองว่า บางกลุ่มในภาคประชาสังคมที่ไม่เข้าใจเรื่องการแปรรูป อาจกลายเป็นแนวร่วมของกลุ่มผลประโยชน์เดิมโดยไม่ตั้งใจ

อีกอุปสรรคหนึ่งคือการแทรกแซงของรัฐและการเมืองในองค์กร แม้รัฐจะลดสัดส่วนการถือหุ้นลงแล้ว แต่หากยังมีอำนาจแต่งตั้งกรรมการหรือกำหนดทิศทางองค์กรได้ การแปรรูปก็ยังไม่สมบูรณ์ คุณบรรยงยกตัวอย่างการบินไทย ซึ่งเคยเป็นรัฐวิสาหกิจและประสบปัญหาหนัก แต่เมื่อออกจากสถานะรัฐวิสาหกิจและเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟู ก็สามารถกลับมามีกำไรสูง 

อย่างไรก็ตาม คุณบรรยงแสดงความกังวลว่า แม้รัฐถือหุ้นเพียงราว 30 กว่าเปอร์เซ็นต์ แต่กลับยังมีอำนาจตั้งกรรมการทุกคน และยังใช้อำนาจนั้นเปลี่ยนคนที่มีบทบาทในการฟื้นฟูออกไป พร้อมนำคนของตัวเองเข้ามาเป็นส่วนใหญ่ แม้ยังมีกรรมการบางส่วนที่สังคมยอมรับ แต่คุณบรรยงเห็นว่าต้องติดตามต่อไป

กรณีแนวคิดการตั้งบริษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ หรือโฮลดิ้งคอมพานี ก็สะท้อนข้อจำกัดของการปฏิรูปเช่นกัน คุณบรรยงเล่าว่า แนวคิดนี้เคยอยู่ในร่างกฎหมายที่ผ่านคณะรัฐมนตรีและเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติช่วงต้นปี 2562 ตามรัฐธรรมนูญ 2560 แต่สาระสำคัญถูกตัดทิ้งไปประมาณ 70% ทำให้กฎหมายมีประโยชน์น้อยมากในความเห็นของคุณบรรยง โดยมีการอ้างถึงแรงต่อต้านจากเอ็นจีโอและสหภาพรัฐวิสาหกิจ

แม้บางประเทศใช้โฮลดิ้งคอมพานีเพื่อกำกับรัฐวิสาหกิจได้ดี เช่น สิงคโปร์ที่มี Temasek แต่คุณบรรยงย้ำว่า การตั้งโฮลดิ้งคอมพานีไม่ได้ทำให้ปัญหาจบโดยอัตโนมัติ เพราะต้องมีองค์ประกอบสำคัญหลายด้าน ทั้งความโปร่งใสของบริษัท ประสิทธิภาพของบริษัท และกระบวนการตรวจสอบที่เข้มแข็ง หากขาดองค์ประกอบเหล่านี้ โฮลดิ้งคอมพานีอาจกลายเป็นปัญหาได้เช่นกัน

คุณบรรยงยกตัวอย่างในต่างประเทศว่า มีทั้งกรณีที่บรรษัทรัฐวิสาหกิจทำงานได้ดีและกรณีที่ล้มเหลว ตัวอย่างที่คุณบรรยงมองว่าดี ได้แก่ สิงคโปร์ เวียดนามที่มี SCIC และจีนที่มี SASAC ซึ่งเป็นตัวอย่างที่ควรศึกษา ส่วนกรณีที่คุณบรรยงมองว่าเป็นบทเรียนด้านลบ ได้แก่ บรรษัทรัฐวิสาหกิจของมาเลเซียที่เคยเกิดปัญหาทุจริตขนาดใหญ่ และกรณีอินโดนีเซียที่มีการประกาศจัดตั้งบรรษัทรัฐวิสาหกิจอย่างไม่โปร่งใสจนกลายเป็นปัญหา

นอกจากอุปสรรคเชิงโครงสร้างและผลประโยชน์ คุณบรรยงยังสะท้อนบทเรียนทางการเมืองว่า การมีรัฐบาลที่ซื่อสัตย์เพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ หากไม่กล้าปฏิรูปหรือไม่ลงมือแก้ปัญหา เศรษฐกิจอาจชะงักได้ คุณบรรยงยกตัวอย่างบางยุคที่รัฐบาลค่อนข้างซื่อสัตย์ซึ่งเศรษฐกิจเติบโตสูง แต่ก็มีบางยุคที่คุณบรรยงเคยมีความหวัง ทว่าช่วงเวลานั้นสั้นเกินไปและไม่ได้ทำสิ่งที่ควรทำมากพอ

สำหรับรัฐบาลชุดปัจจุบันในช่วงเวลาที่ให้สัมภาษณ์ คุณบรรยงระบุว่ายังมีความหวัง เพราะนายกรัฐมนตรีประกาศว่าหมดยุคคอร์รัปชันแล้ว แต่คุณบรรยงก็ตั้งข้อสังเกตว่าการประกาศเช่นนี้เท่ากับยอมรับว่าที่ผ่านมาคือยุคคอร์รัปชัน และสิ่งสำคัญหลังจากนั้นคือการลงมือทำจริง

ทางออกคือ แปรรูปให้สมบูรณ์ ลดอำนาจรัฐ เปิดตลาดเลือกกรรมการ และสร้างระบบโปร่งใสด้วย TEPP

ในมุมของคุณบรรยง ทางออกที่ตรงที่สุดคือการลดบทบาทรัฐในฐานะเจ้าของ โดยเฉพาะในกิจการที่สามารถให้ตลาดเข้ามากำกับได้ คุณบรรยงเสนอว่า วิธีที่ง่ายที่สุดคือการขายหุ้นออกให้หมด เพราะหากรัฐขายหุ้นทั้งหมด รัฐจะได้เงินกลับไปใช้ในสิ่งที่จำเป็น และปล่อยให้กลไกตลาด รวมถึงธรรมาภิบาลของตลาด เข้ามากำกับดูแลกิจการแทนการเมือง

คุณบรรยงมองว่า การแปรรูปที่สมบูรณ์ไม่ใช่เพียงการนำรัฐวิสาหกิจเข้าตลาดหลักทรัพย์ เพราะการเข้าตลาดหลักทรัพย์ยังอาจทำให้รัฐถือหุ้นใหญ่และยังมีอำนาจครอบงำองค์กรได้อยู่ การแปรรูปที่สมบูรณ์ในความหมายของคุณบรรยงคือการขายออกทั้งหมด ไม่ต้องถือหุ้นไว้ เพื่อไม่ให้รัฐใช้ความเป็นเจ้าของสร้างความบิดเบือนในองค์กรต่อไป

อย่างไรก็ตาม หากยังมีความกังวลและยังไม่พร้อมขายทั้งหมด คุณบรรยงเสนอแนวทางค่อยเป็นค่อยไป เช่น หากรัฐถือหุ้นอยู่ 38% ก็อาจขายให้เหลือ 25% เพื่อให้รัฐได้เงินบางส่วน และประกาศให้กลไกตลาดเป็นผู้ตั้งกรรมการ โดยรัฐไม่ต้องตั้งกรรมการเลยแม้แต่คนเดียว จากนั้นจึงติดตามผล หากองค์กรมีปัญหา รัฐยังถือหุ้น 25% และยังสามารถเข้าไปติดตามหรือมีบทบาทบางส่วนได้

หัวใจของข้อเสนอนี้คือการลดอำนาจทางการเมืองในการแต่งตั้งกรรมการและบริหารรัฐวิสาหกิจ เปิดทางให้คนที่มีความรู้ความสามารถและกลไกตลาดเข้ามากำกับแทน เพราะเมื่อรัฐยังสามารถแต่งตั้งกรรมการได้ แม้ถือหุ้นไม่ถึงครึ่ง องค์กรก็ยังอาจถูกแทรกแซงและไม่สามารถทำงานตามหลักประสิทธิภาพได้เต็มที่

คุณบรรยงยังย้ำว่า การแปรรูปมีหลายลักษณะและหลายขั้นตอน บางรัฐวิสาหกิจอาจยังไม่ควรถูกแปรรูปทันที ตัวอย่างจากอังกฤษคือการทำให้รัฐวิสาหกิจแข่งขันจนมีประสิทธิภาพก่อน แล้วจึงขายหุ้น ขณะที่บางประเทศใช้โครงสร้างโฮลดิ้งคอมพานีที่มีประสิทธิภาพสูงเข้ามากำกับ เช่น สิงคโปร์ แต่รูปแบบใดก็ตามต้องมีเงื่อนไขสำคัญคือความโปร่งใส ประสิทธิภาพ และระบบตรวจสอบที่ทำงานได้จริง

นอกจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คุณบรรยงยังเสนอแนวทางกว้างในการแก้ปัญหาคอร์รัปชันและเพิ่มประสิทธิภาพการกำกับดูแลผ่านกระบวนการที่เรียกว่า TEPP ซึ่งประกอบด้วย 4 องค์ประกอบหลัก

องค์ประกอบแรกคือ Transparency หรือความโปร่งใส คุณบรรยงเสนอให้ทำ open government ให้เกิดขึ้นจริง ปรับปรุงพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร และเปิดเผยข้อมูลเชิงรุกในรูปแบบที่นำไปประมวลผลต่อได้ง่าย โดยอ้างถึงมาตรฐานของ OECD ซึ่งคุณบรรยงมองว่าเป็นมาตรฐานที่สามารถนำมาใช้ได้ โดยเฉพาะในช่วงที่ไทยพยายามเดินหน้าเข้าสู่การเป็นสมาชิก

องค์ประกอบที่สองคือ Expertise หรือความเชี่ยวชาญ เมื่อข้อมูลเปิดเผยมากขึ้น ต้องส่งเสริมให้ผู้เชี่ยวชาญเข้ามาติดตาม ตรวจสอบ และใช้ความรู้เฉพาะด้านวิเคราะห์ประสิทธิภาพหรือความผิดปกติในระบบรัฐและรัฐวิสาหกิจ

องค์ประกอบที่สามคือ Participation หรือการมีส่วนร่วม คุณบรรยงเสนอให้ภาคประชาสังคมมีบทบาทมากขึ้น และลดการพึ่งพาภาครัฐในกระบวนการตรวจสอบ โดยมองว่าไม่จำเป็นต้องขยายองค์กรรัฐอย่าง ป.ป.ช. หรือ ป.ป.ท. เพิ่มเติม เพราะคุณบรรยงตั้งข้อสังเกตว่า แม้องค์กรเหล่านี้มีบุคลากรจำนวนมาก แต่ยังมีคำถามเรื่องประสิทธิภาพและความเชื่อมั่นของสังคม

องค์ประกอบสุดท้ายคือ Public หรือสาธารณะ คุณบรรยงเห็นว่าสื่อมีบทบาทสำคัญในการสื่อสารกับประชาชนอย่างต่อเนื่อง เพราะแรงผลักดันทางการเมือง หรือ political will จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อประชาชนเข้าใจ เห็นความสำคัญ และสนับสนุนการเปลี่ยนแปลง หากประชาชนไม่รับรู้ประโยชน์ของการปฏิรูป กลุ่มที่เสียประโยชน์ย่อมมีพลังมากกว่าในการต้านทานการเปลี่ยนแปลง

คุณบรรยงย้ำว่า หากทำกระบวนการเหล่านี้ครบ ระบบจะดีขึ้น แม้การเปลี่ยนแปลงจะไม่เกิดขึ้นแบบหน้ามือเป็นหลังมือทันที เพราะการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจและการลดคอร์รัปชันต้องอาศัยทั้งความโปร่งใส ผู้เชี่ยวชาญ การมีส่วนร่วมของสังคม และแรงสนับสนุนจากสาธารณะอย่างต่อเนื่อง

โจทย์รัฐวิสาหกิจไทยคือการคืนทรัพยากรให้เศรษฐกิจ ไม่ใช่แค่เปลี่ยนเจ้าของ

ข้อเสนอของคุณบรรยงทำให้เห็นว่า ปัญหารัฐวิสาหกิจไทยไม่ได้อยู่ที่การมีรัฐวิสาหกิจจำนวน 56 แห่งเท่านั้น แต่อยู่ที่คำถามว่าองค์กรใดยังจำเป็น องค์กรใดยังควรผูกขาด องค์กรใดยังควรอยู่ในระบบรัฐ และองค์กรใดควรถูกเปิดให้ตลาดและการแข่งขันเข้ามาทำหน้าที่แทน

เมื่อรัฐวิสาหกิจถือครองทรัพย์สินรวมขนาดใหญ่ มีค่าใช้จ่ายต่อปีสูง และดำเนินกิจการที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจจึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับต้นทุนเศรษฐกิจ คุณภาพบริการของประชาชน และความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจ หากองค์กรเหล่านี้ใช้ทรัพยากรมากแต่สร้างประโยชน์น้อย เศรษฐกิจไทยย่อมแบกรับต้นทุนโดยไม่จำเป็น

ในมุมของคุณบรรยง การแปรรูปรัฐวิสาหกิจไม่ใช่การขายชาติ แต่เป็นเครื่องมือหนึ่งในการลดอำนาจผูกขาด ลดการเมืองแทรกแซง เพิ่มวินัยจากตลาด และเปิดโอกาสให้องค์กรเข้าถึงเงินทุนและการบริหารที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น อย่างไรก็ตาม การแปรรูปต้องไม่หยุดอยู่แค่การนำองค์กรเข้าตลาดหลักทรัพย์ หากรัฐยังถือหุ้นใหญ่และยังแต่งตั้งกรรมการได้ การบิดเบือนจากรัฐก็ยังดำรงอยู่

ทางออกจึงไม่ใช่สูตรเดียวสำหรับทุกรัฐวิสาหกิจ แต่ต้องพิจารณาเป็นรายกรณี บางองค์กรอาจต้องเพิ่มประสิทธิภาพก่อน บางองค์กรอาจต้องลดอำนาจผูกขาด บางองค์กรอาจต้องใช้โมเดลโฮลดิ้งที่โปร่งใสและตรวจสอบได้ และบางองค์กรอาจต้องให้ตลาดเข้ามากำกับอย่างเต็มที่

ท้ายที่สุด การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจะเกิดขึ้นได้ยาก หากประชาชนไม่เห็นประโยชน์และไม่ช่วยผลักดัน เพราะกลุ่มที่เสียประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงมีแรงต่อต้านสูงกว่า คุณบรรยงจึงเสนอให้สร้างระบบโปร่งใส เปิดข้อมูลให้ตรวจสอบได้ เปิดทางให้ผู้เชี่ยวชาญและภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วม และให้สื่อช่วยสื่อสารกับสาธารณะอย่างต่อเนื่อง

โจทย์ใหญ่ของรัฐวิสาหกิจไทยจึงไม่ใช่เพียงการขายหุ้นหรือเปลี่ยนป้ายเจ้าของ แต่คือการเปลี่ยนโครงสร้างแรงจูงใจ ลดอำนาจที่ไม่จำเป็นของรัฐ เปิดทางให้คนเก่งและระบบตลาดเข้ามากำกับ และทำให้ทรัพยากรขนาดใหญ่ของประเทศกลับไปสร้างประโยชน์สูงสุดต่อเศรษฐกิจและประชาชน