ระบบภาษีไทยยังเหลื่อมล้ำ คนรายได้สูงมีช่องลดภาษี คนจนเจอ VAT กดทับหนัก

เมื่อพูดถึง “ภาษี” หลายคนมักนึกถึงภาระค่าใช้จ่ายที่ต้องจ่ายให้ภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นภาษีเงินได้ ภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือภาษีจากการถือครองทรัพย์สินบางประเภท แต่ในทางเศรษฐศาสตร์ ภาษีไม่ได้มีหน้าที่เพียงหารายได้เข้ารัฐเท่านั้น หากยังเป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่กำหนดโครงสร้างเศรษฐกิจ การจัดสรรทรัพยากร และความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจของสังคมในระยะยาว

บทบาทของภาษีจึงเชื่อมโยงโดยตรงกับคำถามเรื่องความเหลื่อมล้ำ เพราะระบบภาษีเป็นกลไกที่รัฐใช้กำหนดว่าใครควรรับภาระต้นทุนของสังคมมากน้อยเพียงใด และรายได้ที่จัดเก็บได้จะถูกนำกลับไปใช้เพื่อสร้างโอกาสให้ประชาชนอย่างไร คำถามเชิงนโยบายที่สำคัญจึงมีมากกว่า “รัฐควรเก็บภาษีเท่าไร” แต่ต้องถามต่อว่า “รัฐควรออกแบบระบบภาษีอย่างไรให้เกิดทั้งประสิทธิภาพและความเป็นธรรม”

สำหรับประเทศไทย ระบบภาษียังมีบทบาทในการลดความเหลื่อมล้ำได้ค่อนข้างจำกัดเมื่อเทียบกับหลายประเทศพัฒนาแล้ว แม้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจะมีลักษณะก้าวหน้าในทางกฎหมาย แต่ภาระภาษีที่เกิดขึ้นจริงอาจไม่เป็นไปตามที่ออกแบบไว้ทั้งหมด 

ขณะเดียวกัน การพึ่งพาภาษีทางอ้อม เช่น VAT ในสัดส่วนสูง ทำให้ภาระภาษีของแต่ละกลุ่มรายได้แตกต่างกัน ส่วนภาษีทรัพย์สินก็ยังมีบทบาทไม่มากนักในการลดการกระจุกตัวของความมั่งคั่ง ทั้งหมดนี้ทำให้โจทย์การลดความเหลื่อมล้ำอย่างยั่งยืนไม่สามารถพิจารณาเฉพาะการจัดเก็บภาษีเท่านั้น แต่ต้องมองควบคู่กับคุณภาพของการใช้จ่ายภาครัฐด้วย

ภาษีไม่ได้มีหน้าที่แค่หารายได้เข้ารัฐ แต่เป็นเครื่องมือออกแบบความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ

รายงานของ Bnomics ศูนย์วิเคราะห์ข้อมูลเชิงเศรษฐกิจและมหภาคของธนาคารกรุงเทพ ระบุว่า ระบบภาษีที่ดีในทางเศรษฐศาสตร์การคลังไม่ได้วัดจากความสามารถในการจัดเก็บรายได้เข้ารัฐเพียงอย่างเดียว แต่ต้องพิจารณาด้วยว่าระบบภาษีนั้นมีความเป็นธรรม มีประสิทธิภาพ และไม่สร้างภาระที่บิดเบือนกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากเกินไปหรือไม่ ภาษีจึงเป็นมากกว่ากลไกทางบัญชีของภาครัฐ แต่เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายที่สะท้อนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ ประชาชน และโครงสร้างเศรษฐกิจโดยรวม

หลักสำคัญประการแรกของระบบภาษีที่ดีคือ ผู้ที่มีความสามารถในการจ่ายมากกว่าควรรับภาระภาษีมากกว่า หรือหลัก Ability to Pay แนวคิดนี้ตั้งอยู่บนฐานว่า ภาระของสังคมไม่ควรถูกกระจายแบบเท่ากันในเชิงตัวเลข หากแต่ควรคำนึงถึงฐานะและศักยภาพทางเศรษฐกิจของแต่ละกลุ่ม ผู้มีรายได้สูงหรือมีความมั่งคั่งมากกว่าจึงควรมีส่วนร่วมจ่ายภาษีมากกว่าผู้ที่มีรายได้น้อยหรือมีข้อจำกัดทางเศรษฐกิจมากกว่า

หลักสำคัญประการที่สองคือ ประสิทธิภาพ หรือ Efficiency การจัดเก็บภาษีไม่ควรบิดเบือนการลงทุน การทำงาน การออม หรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากเกินไป เพราะหากระบบภาษีถูกออกแบบโดยไม่คำนึงถึงแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ อาจทำให้การลงทุนลดลง การประกอบธุรกิจซับซ้อนขึ้น หรือเกิดพฤติกรรมหลีกเลี่ยงภาษีมากขึ้น ในมุมนี้ ภาษีจึงต้องสร้างสมดุลระหว่างการหารายได้ให้รัฐกับการรักษาพลังขับเคลื่อนของเศรษฐกิจ

หลักสำคัญประการที่สามคือ ความเป็นธรรม หรือ Fairness โดยเฉพาะความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่มีฐานะใกล้เคียงกัน ซึ่งควรรับภาระภาษีในระดับใกล้เคียงกัน หากคนที่มีรายได้หรือความมั่งคั่งใกล้เคียงกันกลับเสียภาษีต่างกันมากเพราะมีช่องทางจัดรูปแบบรายได้หรือใช้สิทธิลดหย่อนต่างกัน ระบบภาษีก็อาจถูกตั้งคำถามเรื่องความเป็นธรรม แม้ในทางกฎหมายจะดูเหมือนใช้หลักเกณฑ์เดียวกันก็ตาม

เมื่อนำหลักทั้งสามมาพิจารณากับโครงสร้างภาษีไทย จะเห็นว่าโจทย์สำคัญไม่ได้อยู่ที่การขึ้นหรือลดภาษีเพียงด้านเดียว แต่อยู่ที่การทำให้ระบบภาษีทั้งระบบทำงานได้ตรงตามเป้าหมายมากขึ้น ทั้งในแง่การจัดเก็บจากผู้ที่มีความสามารถในการจ่าย การลดช่องว่างระหว่างภาระภาษีตามกฎหมายกับภาระภาษีที่เกิดขึ้นจริง และการนำรายได้ภาษีกลับไปสร้างบริการสาธารณะที่ทำให้ประชาชนรู้สึกว่าเงินภาษีถูกใช้เพื่อสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจอย่างแท้จริง

โครงสร้างภาษีไทยกับโจทย์ความเหลื่อมล้ำ ก้าวหน้าในกฎหมาย แต่ยังมีข้อจำกัดในทางปฏิบัติ

ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยเป็นตัวอย่างสำคัญของระบบภาษีที่มีลักษณะก้าวหน้าในเชิงกฎหมาย ประเทศไทยใช้ระบบภาษีเงินได้แบบขั้นบันได โดยมีอัตราภาษีตั้งแต่ 0-35% ซึ่งหมายความว่า ผู้มีรายได้สูงควรเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้มีรายได้น้อย โครงสร้างเช่นนี้สอดคล้องกับหลักความสามารถในการจ่าย และเป็นกลไกพื้นฐานที่หลายประเทศใช้เพื่อลดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้

อย่างไรก็ตาม ปัญหาของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาไทยไม่ได้อยู่ที่ตัวอัตราภาษีเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่ภาระภาษีที่เกิดขึ้นจริงอาจไม่เป็นไปตามที่ออกแบบไว้ทั้งหมด ในทางปฏิบัติ กลุ่มรายได้สูงมักมีทางเลือกในการวางแผนภาษีมากกว่ากลุ่มผู้มีรายได้ประจำ เช่น การจัดรูปแบบรายได้ผ่านนิติบุคคล หรือการใช้สิทธิหักลดหย่อนต่าง ๆ ทำให้ภาระภาษีจริงที่จ่ายอาจแตกต่างจากเจตนารมณ์ของระบบภาษีแบบก้าวหน้า

ผลที่เกิดขึ้นคือ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาอาจไม่ได้ลดความเหลื่อมล้ำได้เต็มประสิทธิภาพตามที่ควรจะเป็น แม้ในทางกฎหมายจะวางอัตราภาษีแบบขั้นบันไดไว้แล้วก็ตาม ปัญหานี้สะท้อน “ช่องโหว่เชิงโครงสร้าง” มากกว่าปัญหาอัตราภาษี เพราะหากผู้มีรายได้สูงสามารถใช้ช่องทางต่าง ๆ เพื่อลดภาระภาษีได้มากกว่ากลุ่มผู้มีรายได้ประจำ ระบบภาษีที่ควรก้าวหน้าในเชิงหลักการก็อาจก้าวหน้าไม่สมบูรณ์ในทางปฏิบัติ

อีกด้านหนึ่ง ภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือ VAT เป็นหนึ่งในแหล่งรายได้สำคัญที่สุดของรัฐบาลไทย จุดเด่นของ VAT คือเป็นภาษีที่จัดเก็บได้ง่าย มีฐานภาษีกว้าง และสร้างรายได้ให้รัฐอย่างมีเสถียรภาพ แต่ในมิติความเป็นธรรม VAT มีข้อถกเถียงสำคัญ เพราะแม้อัตราภาษีจะเท่ากันสำหรับทุกคน แต่ผลกระทบต่อแต่ละกลุ่มรายได้ไม่ได้เท่ากัน

ครัวเรือนรายได้น้อยมักใช้จ่ายเพื่อการบริโภคในสัดส่วนที่สูงกว่ารายได้ เมื่อเทียบกับครัวเรือนรายได้สูง การจ่าย VAT จึงอาจกินสัดส่วนรายได้ของคนรายได้น้อยมากกว่า แม้ทุกคนจะเสียภาษีในอัตราเดียวกันก็ตาม ในทางเศรษฐศาสตร์ ภาษีทางอ้อมจึงมักถูกมองว่ามีลักษณะ “ถดถอย” มากกว่าภาษีทางตรง เพราะภาระภาษีเมื่อเทียบกับรายได้อาจตกกับผู้มีรายได้น้อยมากกว่า

อย่างไรก็ตาม ผลกระทบของ VAT ต่อความเหลื่อมล้ำไม่ได้ขึ้นอยู่กับการเก็บภาษีเพียงด้านเดียว แต่ขึ้นอยู่กับว่ารัฐนำรายได้จากภาษีไปใช้เพื่อสวัสดิการและบริการสาธารณะได้มากเพียงใด หากรัฐสามารถนำรายได้จาก VAT กลับไปสนับสนุนบริการพื้นฐาน การศึกษา สาธารณสุข หรือสวัสดิการที่เข้าถึงคนรายได้น้อยได้อย่างมีประสิทธิภาพ ภาระที่เกิดจากภาษีทางอ้อมก็อาจถูกชดเชยผ่านรายจ่ายภาครัฐได้บางส่วน

นอกจากภาษีเงินได้และ VAT แล้ว ภาษีทรัพย์สินเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่ง ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา นักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากเริ่มให้ความสำคัญกับความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่งมากกว่าความเหลื่อมล้ำด้านรายได้เพียงอย่างเดียว เพราะทรัพย์สิน โดยเฉพาะที่ดิน อสังหาริมทรัพย์ และสินทรัพย์ทางการเงิน สามารถสะสมและส่งต่อข้ามรุ่นได้ ทำให้ความเหลื่อมล้ำกลายเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ฝังลึกมากขึ้น

แม้ไทยจะมีภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงภาษีมรดก แต่การจัดเก็บยังอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับหลายประเทศ ส่งผลให้ภาษีทรัพย์สินยังมีบทบาทไม่มากนักในการลดการกระจุกตัวของความมั่งคั่ง การถือครองทรัพย์สิน โดยเฉพาะที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ จึงยังคงเป็นประเด็นที่ถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในบริบทที่ทรัพย์สินบางประเภทถูกถือครองไว้โดยไม่ได้ก่อให้เกิดผลิตภาพทางเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ดี ภาษีทรัพย์สินเพียงอย่างเดียวไม่สามารถแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้ทั้งหมด หากไม่ได้ดำเนินควบคู่กับการยกระดับคุณภาพการศึกษา การเข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจ และการพัฒนาทุนมนุษย์ เพราะความเหลื่อมล้ำไม่ได้เกิดจากการถือครองทรัพย์สินเท่านั้น แต่ยังเกี่ยวข้องกับโอกาสในการเรียนรู้ การเข้าถึงงานที่มีคุณภาพ การพัฒนาทักษะ และความสามารถของประชาชนในการขยับสถานะทางเศรษฐกิจ

บทเรียนจากต่างประเทศ ความเป็นธรรมไม่ได้มาจากการขึ้นภาษีอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับการออกแบบทั้งระบบ

อีกโจทย์สำคัญของไทยคือระดับรายได้ภาษีต่อ GDP ที่ค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับหลายประเทศพัฒนาแล้ว ขณะที่ประเทศสมาชิก OECD มีรายได้ภาษีเฉลี่ยมากกว่า 30% ของ GDP ไทยมีสัดส่วนอยู่เพียงราวครึ่งหนึ่งของระดับดังกล่าว ประเด็นนี้ทำให้คำถามเรื่องภาษีไม่ได้จำกัดอยู่แค่ว่า “ควรเก็บภาษีจากใคร” แต่ต้องขยายไปถึงคำถามว่า “รัฐมีรายได้เพียงพอหรือไม่” เพื่อใช้ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา และสาธารณสุขในระยะยาว

เมื่อพิจารณาประสบการณ์ต่างประเทศ จะเห็นว่าประเทศที่ลดความเหลื่อมล้ำได้ดีไม่ได้พึ่งพามาตรการภาษีเพียงมาตรการเดียว แต่ใช้ระบบภาษีควบคู่กับระบบสวัสดิการและการใช้จ่ายภาครัฐที่มีคุณภาพ ตัวอย่างเช่น สวีเดนเป็นหนึ่งในประเทศที่มีรายได้ภาษีต่อ GDP สูงที่สุดในโลก โดยรัฐนำรายได้ภาษีกลับไปลงทุนในระบบสาธารณสุข การศึกษา และสวัสดิการสังคมอย่างกว้างขวาง

ผลลัพธ์ของแนวทางดังกล่าวคือ ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการพื้นฐานได้อย่างทั่วถึง และมีระดับความเหลื่อมล้ำทางรายได้หลังหักภาษีและสวัสดิการอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับหลายประเทศ

ในอีกด้านหนึ่ง สหรัฐอเมริกามีโครงสร้างภาษีเงินได้แบบก้าวหน้า แต่ความเหลื่อมล้ำยังอยู่ในระดับสูง สาเหตุหนึ่งคือในทางปฏิบัติ กลุ่มผู้มีรายได้และความมั่งคั่งสูงสามารถใช้เครื่องมือทางการเงินและการวางแผนภาษีเพื่อลดภาระภาษีได้ในบางกรณี ขณะเดียวกัน ความมั่งคั่งจำนวนมากกระจุกตัวอยู่ในสินทรัพย์ทางการเงิน หุ้น และธุรกิจ ทำให้ความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่งยังอยู่ในระดับสูง แม้เศรษฐกิจจะเติบโตอย่างต่อเนื่อง

ส่วนเกาหลีใต้เป็นตัวอย่างของประเทศที่ใช้ภาษีทรัพย์สินควบคู่กับมาตรการดูแลตลาดอสังหาริมทรัพย์ เกาหลีใต้เคยเผชิญปัญหาราคาที่อยู่อาศัยปรับตัวสูงและการเก็งกำไรในตลาดอสังหาริมทรัพย์ รัฐบาลจึงใช้ทั้งภาษีทรัพย์สิน ภาษีการถือครองอสังหาริมทรัพย์หลายหลัง และมาตรการสินเชื่อควบคู่กัน เพื่อมุ่งลดแรงจูงใจในการเก็งกำไรและเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงที่อยู่อาศัยของประชาชน

ประสบการณ์จากหลายประเทศสะท้อนว่า การสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจไม่ได้ขึ้นอยู่กับการ “ขึ้นภาษี” เพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับการออกแบบระบบภาษีทั้งระบบ รวมถึงคุณภาพของการใช้จ่ายภาครัฐ

ประเทศที่สามารถลดความเหลื่อมล้ำได้ดีมักเป็นประเทศที่สร้างสมดุลระหว่างการจัดเก็บภาษีอย่างมีประสิทธิภาพ การส่งเสริมการลงทุนและการเติบโตทางเศรษฐกิจ และการนำรายได้ภาษีกลับไปสร้างโอกาสให้ประชาชนอย่างทั่วถึง

บทเรียนสำคัญจากต่างประเทศจึงไม่ใช่การคัดลอกโมเดลของประเทศใดประเทศหนึ่งมาใช้โดยตรง แต่คือการทำความเข้าใจว่า ภาษีจะลดความเหลื่อมล้ำได้จริงก็ต่อเมื่อระบบภาษีมีประสิทธิภาพเพียงพอในการจัดเก็บจากผู้ที่มีความสามารถในการจ่าย ขณะเดียวกันรัฐต้องใช้รายได้ภาษีอย่างมีคุณภาพ โปร่งใส และตอบโจทย์ชีวิตของประชาชนส่วนใหญ่

ไทยควรปฏิรูปค่อยเป็นค่อยไป ทำให้ภาษีทำงานจริง และใช้เงินภาษีให้เห็นผล

แนวทางที่เหมาะสมสำหรับการปรับระบบภาษีไทย อาจไม่ใช่การขึ้นภาษีในวงกว้าง แต่เป็นการปฏิรูปแบบค่อยเป็นค่อยไป มีทิศทางชัดเจน และเน้น 4 เรื่องสำคัญ

เรื่องแรก คือ การเสริม “ความก้าวหน้าเชิงประสิทธิผล” ของระบบภาษี โดยไม่จำเป็นต้องเริ่มจากการไล่ขึ้นอัตราภาษีทันที แต่ต้องทำให้คนที่มีความสามารถในการจ่ายสูง จ่ายภาษีใกล้เคียงกับภาระจริงมากขึ้น โดยเฉพาะรายได้จากเงินปันผล กำไรจากสินทรัพย์ การถือครองทรัพย์สินหลายรายการ และการใช้ช่องทางนิติบุคคลเพื่อลดภาระภาษีส่วนบุคคล

เรื่องที่สอง คือ การปรับภาษีทรัพย์สินให้ทำงานจริงมากขึ้น โดยภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างควรถูกออกแบบให้แยกชัดเจนระหว่าง “บ้านเพื่ออยู่อาศัยจริง” กับ “สินทรัพย์เพื่อเก็งกำไร” พร้อมให้ความสำคัญกับที่ดินรกร้าง บ้านหลายหลัง และทรัพย์สินที่ถูกถือครองไว้โดยไม่ก่อให้เกิดผลิตภาพทางเศรษฐกิจ

เรื่องที่สาม คือ การไม่พึ่งพา VAT มากเกินไปโดยไม่มีมาตรการชดเชย แม้ VAT จะเป็นภาษีที่จัดเก็บง่ายและสร้างรายได้ให้รัฐได้มาก แต่ก็ส่งผลกระทบต่อคนรายได้น้อยมากกว่าเมื่อเทียบกับรายได้ที่มี หากรัฐจำเป็นต้องปรับ VAT ในอนาคต ควรดำเนินการควบคู่กับเงินโอนเฉพาะกลุ่ม สวัสดิการที่แม่นยำ และมาตรการลดภาระค่าครองชีพของครัวเรือนรายได้น้อย

เรื่องที่สี่ คือ การใช้ภาษีให้เห็นผลจริง เพราะหัวใจสำคัญไม่ใช่เพียงการทำให้รัฐเก็บภาษีได้มากขึ้น แต่ประชาชนต้องเห็นว่าเงินภาษีกลับมาเป็นบริการสาธารณะที่ดีขึ้น ทั้งด้านการศึกษา สาธารณสุข ระบบขนส่ง การดูแลผู้สูงอายุ และโอกาสในการยกระดับทักษะแรงงาน

การลดความเหลื่อมล้ำด้วยภาษีจะเกิดขึ้นได้จริง ก็ต่อเมื่อประชาชนรู้สึกว่า “จ่ายแล้วคุ้ม” และรัฐสามารถเปลี่ยนรายได้ภาษีให้กลายเป็นโอกาสทางเศรษฐกิจของคนส่วนใหญ่

อย่างไรก็ตาม ในทางเศรษฐศาสตร์ยังมีข้อถกเถียงสำคัญว่า ประเทศควรให้ความสำคัญกับการ “เร่งการเติบโตทางเศรษฐกิจ” หรือ “ลดความเหลื่อมล้ำ” มากกว่ากัน บางฝ่ายมองว่าการเก็บภาษีมากเกินไปอาจกระทบการลงทุนและแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ ขณะที่อีกฝ่ายเห็นว่าความเหลื่อมล้ำที่สูงเกินไปอาจกลายเป็นข้อจำกัดต่อการเติบโตในระยะยาว

ระบบภาษีจึงเป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่กำหนดว่าใครเป็นผู้รับภาระต้นทุนของสังคม และใครได้รับประโยชน์จากการเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ความเหลื่อมล้ำไม่ได้เกิดจากระบบภาษีเพียงอย่างเดียว

ความท้าทายของไทยอาจไม่ใช่การเลือกระหว่าง “การเติบโต” หรือ “การกระจายรายได้” แต่คือการออกแบบนโยบายที่ทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจสร้างโอกาสให้คนส่วนใหญ่ได้มีส่วนร่วม และได้รับประโยชน์อย่างทั่วถึงมากขึ้น

ท้ายที่สุด คำถามสำคัญของการปฏิรูประบบภาษีจึงไม่ใช่เพียงว่ารัฐควรเก็บภาษีมากขึ้นหรือไม่ แต่อยู่ที่ว่า “เราเก็บจากใคร” และ “นำรายได้ภาษีนั้นไปใช้เพื่อสร้างโอกาสให้กับคนทั้งประเทศได้มากเพียงใด”