TDRI แนะรัฐอย่าโลกสวย ศึกษาให้ดีก่อนทำแลนด์บริดจ์ จุฬาฯมองเสี่ยงขาดทุน
โครงการแลนด์บริดจ์ หรือ “สะพานบก” เชื่อมมหาสมุทรอินเดียกับมหาสมุทรแปซิฟิกผ่านฝั่งอ่าวไทย ถูกวางไว้ในฐานะหนึ่งในอภิมหาโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่อาจเปลี่ยนภูมิทัศน์เศรษฐกิจไทยในระยะยาว แนวคิดหลักคือการสร้างทางเลือกใหม่ให้เรือขนส่งสินค้าระหว่างภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก ไม่จำเป็นต้องพึ่งพาเส้นทางผ่านช่องแคบมะละกา ซึ่งเป็นเส้นทางเดินเรือสำคัญของโลกและมีความแออัดสูงมาอย่างต่อเนื่อง
ข่าวที่เกี่ยวข้อง
อย่างไรก็ตาม ในมุมมองของ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI ซึ่งเคยกล่าวไว้ในรายการ “คิดยกกำลังสอง” ที่ออกอากาศครั้งแรกเมื่อเดือนมกราคม 2567 โครงการขนาดใหญ่อย่างแลนด์บริดจ์ไม่ควรถูกพิจารณาเพียงในฐานะ “ภาพฝัน” ของการพลิกโฉมประเทศเท่านั้น แต่ควรเริ่มต้นจากคำถามพื้นฐานที่สุดว่า โครงการนี้มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจจริงหรือไม่ มีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติเพียงใด และตัวเลขที่ถูกนำมาใช้ผลักดันนโยบายมีความน่าเชื่อถือมากพอแล้วหรือยัง
ประเด็นสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่ว่าไทยควรพัฒนาภาคใต้หรือไม่ เพราะการพัฒนาพื้นที่ภาคใต้สามารถเป็นประโยชน์ต่อประเทศได้จริง หากวางอยู่บนยุทธศาสตร์ที่รอบคอบ แต่คำถามใหญ่กว่าคือ ประเทศไทยควรกำหนดบทบาทของตนเองในเครือข่ายโลจิสติกส์และการค้าโลกอย่างไร จะเชื่อมต่อกับจีน อินเดีย และประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคด้วยรูปแบบใด และแลนด์บริดจ์เป็นคำตอบที่เหมาะสมที่สุดจริงหรือไม่
อภิมหาโครงการมักล้มเหลว เพราะมองโลกสวยเกินจริงหรือปั้นตัวเลขให้สวย
ดร.สมเกียรติชี้ว่า โครงการขนาดใหญ่มักมีอุปสรรคโดยธรรมชาติ และในหลายกรณีทั่วโลก อภิมหาโครงการไม่ได้ประสบความสำเร็จตามที่ตั้งเป้าไว้ บางโครงการไม่สามารถสร้างได้สำเร็จ บางโครงการล่าช้ากว่ากำหนดเป็นเวลานาน และหลายโครงการเผชิญปัญหางบประมาณบานปลายเกินกว่าที่คาดการณ์ไว้มาก
สาเหตุของความล้มเหลวมักเกิดจากสองปัจจัยหลัก ปัจจัยแรกคือการมองโลกในแง่ดีเกินความเป็นจริง ซึ่งอาจมาจากเจตนาดีของผู้ผลักดันที่ต้องการเห็นโครงการเกิดขึ้น เพราะเชื่อว่าจะเป็นประโยชน์ต่อประเทศ แต่ความหวังเช่นนี้อาจทำให้การประเมินรายได้ ต้นทุน และผลตอบแทนออกมาสวยงามเกินกว่าความเป็นจริง
อีกปัจจัยหนึ่งคือการใช้อำนาจทางนโยบาย “ปั้นตัวเลข” ให้โครงการดูดี ทั้งที่ผู้มีอำนาจอาจรู้อยู่แล้วว่าโครงการนั้นไม่ได้มีความคุ้มค่าหรือไม่ได้ตอบโจทย์ทางเศรษฐกิจมากพอ ปัญหานี้ทำให้การตัดสินใจเชิงนโยบายเสี่ยงถูกขับเคลื่อนด้วยตัวเลขที่ถูกออกแบบมาเพื่อสนับสนุนข้อสรุปที่ต้องการ มากกว่าจะเป็นการประเมินอย่างเป็นกลาง
ด้วยเหตุนี้ หัวใจของโครงการขนาดใหญ่จึงอยู่ที่การวางแผนอย่างรอบคอบ โดยเฉพาะการจัดทำ Feasibility Study หรือการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ เพื่อประเมินทั้งผลกระทบทางเศรษฐกิจ ความคุ้มค่า ต้นทุน รายได้ และความเสี่ยง ก่อนจะนำไปสู่การศึกษาประเด็นอื่น ๆ เช่น ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสังคม
ผลศึกษาของรัฐสองชุดให้ข้อสรุปต่างกันมาก จึงควรถูกทบทวนอย่างจริงจัง
หนึ่งในประเด็นที่ ดร.สมเกียรติตั้งข้อสังเกตคือ รัฐบาลมีผลการศึกษาเกี่ยวกับแลนด์บริดจ์อย่างน้อยสองชุดที่ให้ข้อสรุปแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ชุดแรกคือผลการศึกษาของกระทรวงคมนาคม ซึ่งถูกใช้เป็นฐานสำคัญในการตัดสินใจเดินหน้าโครงการ ส่วนอีกชุดคือผลการศึกษาที่สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจ้างจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยศึกษาไว้ก่อนหน้านั้น
ผลการศึกษาของกระทรวงคมนาคมมองโครงการในเชิงบวก โดยประเมินว่าแลนด์บริดจ์มีมูลค่าปัจจุบันสุทธิในระดับที่น่าสนใจ และมีผลตอบแทนทั้งทางการเงินและทางเศรษฐกิจที่ดี หากเปรียบเทียบในเชิงธุรกิจเอกชนก็คือเป็นโครงการที่มีแนวโน้มสร้างกำไรได้
ในทางตรงกันข้าม ผลการศึกษาของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยให้ภาพที่ระมัดระวังกว่า โดยชี้ว่าโครงการมีแนวโน้มขาดทุน และแม้จะรวมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจอื่น ๆ ที่อาจเกิดขึ้นเข้าไปแล้ว ผลตอบแทนก็ยังไม่สูงมากนัก อยู่ในระดับเพียงไม่กี่เปอร์เซ็นต์ จึงไม่ควรเร่งเดินหน้าโครงการนี้ แต่ควรมองหาทางเลือกอื่นที่อาจตอบโจทย์ประเทศได้ดีกว่า
ความแตกต่างของข้อสรุปทั้งสองชุดทำให้เกิดคำถามสำคัญว่า สมมติฐานที่ใช้ในการคำนวณรายได้ ปริมาณเรือ ต้นทุนการขนส่ง และความต้องการของสายเดินเรือมีความแม่นยำเพียงใด เพราะภาคเอกชนจำนวนไม่น้อยสะท้อนว่าแลนด์บริดจ์อาจไม่ได้ช่วยลดต้นทุน แต่กลับอาจเพิ่มต้นทุนให้สายเดินเรือและการค้า เนื่องจากต้องมีการเปลี่ยนถ่ายสินค้าและระบบขนส่งหลายช่วง แทนที่จะเดินเรือต่อเนื่องผ่านเส้นทางเดิม
ดังนั้น สิ่งที่ควรเกิดขึ้นไม่ใช่การเร่งขายโครงการ แต่คือการนำตัวเลขที่แตกต่างกันมากมาถกเถียงอย่างเปิดเผย ตรวจสอบสมมติฐานอย่างละเอียด และทำให้สังคมเห็นว่า โครงการนี้จะสร้างผลตอบแทนจริงจากแหล่งใด ใครเป็นผู้รับความเสี่ยง และหากรายได้ไม่เป็นไปตามเป้า ภาระสุดท้ายจะตกอยู่กับใคร
บทเรียนรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน เตือนว่าโครงการใหญ่ต้องคิดช้าเพื่อทำเร็ว
ดร.สมเกียรติยกตัวอย่างโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบินเป็นบทเรียนสำคัญของไทย แม้โครงการดังกล่าวตั้งอยู่ในพื้นที่ภาคตะวันออกซึ่งมีความพร้อมทางเศรษฐกิจสูง มีโครงสร้างอุตสาหกรรมรองรับ และถูกคาดหวังว่าจะสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจได้ดี แต่หลังจากทำสัญญากับภาคเอกชนมาแล้วเป็นเวลาหลายปี การก่อสร้างกลับยังไม่เดินหน้าอย่างเป็นรูปธรรม
ผลการศึกษาของโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบินเคยประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจไว้ที่ประมาณ 14% และรัฐบาลยังมีส่วนสนับสนุนวงเงินไม่เกิน 150,000 ล้านบาท แต่โครงการก็ยังติดขัด สะท้อนว่าแม้ตัวเลขบนกระดาษจะดูดีเพียงใด หากการออกแบบโครงการ เงื่อนไขสัญญา การแบ่งความเสี่ยง และความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติยังไม่ชัดเจน โครงการขนาดใหญ่ก็อาจเดินต่อได้ยาก
บทเรียนดังกล่าวมีความสำคัญต่อแลนด์บริดจ์โดยตรง เพราะแลนด์บริดจ์เป็นโครงการที่มีขนาดใหญ่กว่า ซับซ้อนกว่า และต้องพึ่งพาความเชื่อมั่นของภาคเอกชนระหว่างประเทศมากกว่า การตัดสินใจจึงไม่ควรถูกเร่งด้วยแรงผลักดันทางการเมืองหรือความต้องการสร้างภาพความยิ่งใหญ่ของโครงการ แต่ต้องเริ่มจากการประเมินอย่างรอบด้านและเป็นจริง
ข้อเสนอของ ดร.สมเกียรติคือ รัฐต้องมองภาพใหญ่ก่อนว่าไทยต้องการวางตำแหน่งตนเองอย่างไรในภูมิภาค ต้องการเชื่อมโยงเศรษฐกิจกับจีน อินเดีย และประเทศเพื่อนบ้านผ่านยุทธศาสตร์แบบใด แล้วจึงค่อยพิจารณาว่าโครงการใดเหมาะสมที่สุด ไม่ควรกระโดดไปเลือกโครงการใดโครงการหนึ่งก่อนที่จะเห็นภาพรวมของระบบเชื่อมต่อทั้งประเทศ
หากแลนด์บริดจ์เป็นโครงการที่ดีจริง แม้จะมีเสียงคัดค้านอยู่บ้าง รัฐย่อมสามารถใช้ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจำนวนมากที่เกิดขึ้นไปเยียวยาและช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบได้ แต่หากโครงการมีปัญหา ผลตอบแทนไม่ดีพอ หรือประเมินความต้องการของตลาดผิดพลาด ไม่เพียงรัฐบาลจะขาดทุนเท่านั้น ประชาชนก็อาจต้องแบกรับต้นทุนทางเศรษฐกิจและสังคมในระยะยาวด้วย
แลนด์บริดจ์จึงไม่ใช่เพียงคำถามเรื่องการสร้างท่าเรือ ถนน หรือทางรถไฟ แต่เป็นบททดสอบสำคัญของการกำหนดยุทธศาสตร์เศรษฐกิจไทย ว่าประเทศจะเดินหน้าด้วยข้อมูลที่รอบคอบและการวางแผนที่เข้มแข็ง หรือจะปล่อยให้อภิมหาโครงการอีกหนึ่งโครงการถูกขับเคลื่อนด้วยความคาดหวังที่สวยงามเกินจริง
