TDRI ผ่านโยบาย‘ปชน.’ เน้นทำ'รัฐสวัสดิการ’ ติงประเมินงบต่ำเกินบางนโยบาย
ไม่กี่วันก่อนการเลือกตั้งทั่วไปปี 2569 ซึ่งมีกำหนดจัดขึ้นในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ได้เผยแพร่บทวิเคราะห์นโยบายของ 5 พรรคการเมืองใหญ่ ได้แก่ พรรคประชาชน พรรคเพื่อไทย พรรคภูมิใจไทย พรรคกล้าธรรม และพรรคประชาธิปัตย์ โดยเรียงตามจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีอยู่ก่อนการยุบสภา การวิเคราะห์ดังกล่าวอ้างอิงจากเอกสารนโยบายที่พรรคการเมืองยื่นต่อ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) อย่างเป็นทางการ
ข่าวที่เกี่ยวข้อง
บทความนี้ SPOTLIGHT จะพาผู้อ่านลงลึกไปที่การประเมินนโยบายของ "พรรคประชาชน" โดยเฉพาะ เพื่อสำรวจว่า TDRI ตั้งข้อสังเกตอย่างไร และมีข้อเสนอแนะใดต่อทิศทางนโยบายเศรษฐกิจและการคลังของพรรคนี้บ้าง ภายใต้บริบทความเสี่ยงทางการคลังและการเติบโตระยะยาวของประเทศ
TDRI เตือนงบหาเสียง “ต่ำกว่าจริง” ซ่อนความเสี่ยงการคลังระยะยาว
จากการวิเคราะห์ดังกล่าว คณะผู้วิจัยของ TDRI มีข้อสังเกตโดยรวมว่า พรรคการเมืองใหญ่ 5 พรรคเสนอนโยบายที่จะใช้วงเงินในการดำเนินนโยบายระหว่าง 1.5-7.4 แสนล้านบาทต่อปี ซึ่งหากประมาณการของพรรคการเมืองถูกต้อง วงเงินดังกล่าวจะยังไม่เกินค่าเฉลี่ยของงบลงทุนของประเทศ 5 ปีย้อนหลัง (ประมาณ 7.6 แสนล้านบาทต่อปี) อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยของ TDRI ตั้งข้อสังเกตต่อความถูกต้องของการประมาณการต่อไป และมีข้อสังเกตต่อนโยบายของ 5 พรรคการเมืองใหญ่ในภาพรวม 4 ประการ ดังนี้
ประการที่หนึ่ง แม้วงเงินที่ 5 พรรคใหญ่จะใช้ดำเนินนโยบายอยู่ในระดับประมาณ 1.5-7.4 แสนล้านบาทต่อปี ซึ่งยังไม่เกินค่าเฉลี่ยของงบลงทุนของประเทศไทย 5 ปีย้อนหลัง แต่ในความเป็นจริงวงเงินที่ใช้อาจสูงกว่าที่คาดการณ์มาก ด้วยเหตุผลว่า (1) มีความเป็นไปได้สูงมากที่จะเกิดรัฐบาลผสม ซึ่งอาจผลักดันนโยบายของหลายพรรคพร้อมกัน (2) บางพรรคประเมินต้นทุนต่ำกว่าความจริง ขณะที่บางพรรคมีนโยบายที่ไม่ได้ยื่นต่อ กกต. จึงไม่ได้รวมอยู่ในต้นทุนที่ประมาณการ (3) หลายพรรคหวังว่าจะมีเงินจากแหล่งต่าง ๆ มาใช้ดำเนินนโยบาย เช่น เก็บภาษีได้ตามเป้าหมาย หรือใช้กลไกร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (PPP) ซึ่งอาจไม่เกิดขึ้นจริง และ (4) หลายพรรคมีมุมมองว่าการใช้ ‘เงินนอกงบประมาณ’ โดยให้หน่วยงานของรัฐหรือกองทุนต่าง ๆ ดำเนินการแทน จะไม่ก่อให้เกิดภาระทางการคลัง
ประการที่สอง นโยบายจำนวนมากยังเน้นการใช้เงินช่วยเหลือประชาชนในลักษณะ ‘ประชานิยม’ ที่ออกแบบมาอย่างผิวเผิน ไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้ (feasibility study) ที่เหมาะสม และไม่มีความรับผิดชอบทางการคลัง และนโยบายจำนวนมาก ยังไม่ได้อ้างอิง เรียนรู้ หรือต่อยอดนโยบายต่าง ๆ ที่ประสบความสำเร็จในประเทศไทยหรือในต่างประเทศ ซึ่งมีแนวทางปฏิบัติที่ดี (good practice) แต่กลับถูกคิดขึ้นมาอย่างเร่งรีบ และอ้างประโยชน์ของนโยบายโดยไม่มีหลักฐานรองรับ
ประการที่สาม พรรคการเมืองส่วนใหญ่ไม่ค่อยให้ความสำคัญต่อการสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว โดยการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจ การพัฒนาทักษะแรงงานหรือการปฏิรูปภาครัฐ แม้มีนโยบายในด้านดังกล่าวอยู่บ้าง ก็ได้รับการจัดสรรเงินค่อนข้างน้อย
ประการที่สี่ หลายพรรคมีนโยบายที่ทั้งสร้างภาระทางการคลังและทำลายกลไกตลาด เช่น นโยบายแก้หนี้โดยไม่ระมัดระวัง ตลอดจนนโยบายประกันกำไรหรือประกันรายได้ของเกษตรกร ซึ่งล้วนทำให้เกิดพฤติกรรมเสี่ยงเกินตัวโดยไม่ต้องรับผิดชอบ (moral hazard) เพราะตัดความเสี่ยงปกติออกจากการประกอบอาชีพ ในขณะเดียวกัน นโยบายลดค่าไฟฟ้าและราคาพลังงานให้ต่ำกว่าต้นทุน ก็ไม่ทำให้เกิดการประหยัดพลังงาน และทำให้ประเทศไทยเปลี่ยนผ่านไปสู่ “เศรษฐกิจสีเขียว” ได้ยากขึ้น
ข้อสังเกตต่อนโยบายของพรรคประชาชน
พรรคประชาชนมีนโยบายจำนวนมากและมีถึง 18 นโยบายที่ใช้วงเงินเกินกว่า 1 หมื่นล้านบาทต่อปี โดยในจำนวนนี้มีนโยบายที่ใช้วงเงินเกินกว่า 1 แสนล้านบาทต่อปี 2 นโยบายคือ นโยบาย “เพิ่มเบี้ยผู้สูงอายุ” และนโยบาย “เมกะโปรเจกต์ ยกระดับคุณภาพชีวิต” พรรคประชาชนจะใช้งบประมาณเฉลี่ย 7.4 แสนล้านบาทต่อปี โดยจัดสรรลงไปในด้านสวัสดิการต่างๆ รวมทั้งสวัสดิการด้านสุขภาพประมาณครึ่งหนึ่งของวงเงินดังกล่าว จึงอาจเรียกได้ว่าพรรคประชาชนมุ่งเน้นที่จะสร้าง “รัฐสวัสดิการ”
พรรคประชาชนพยายามกำหนดนโยบายอย่างบูรณาการ โดยเฉพาะการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนไทยโดยลงทุนในโครงการ “เมกะโปรเจกต์” ในโครงสร้างพื้นฐาน 7 ระบบ ซึ่งใช้วงเงินเดียวกัน 1.3 แสนล้านบาทต่อปี ได้แก่ ระบบประปา ระบบจัดการขยะ ระบบจัดการน้ำเสียและสิ่งปฏิกูล ระบบการศึกษา ระบบสาธารณสุข ระบบไฟฟ้า และระบบขนส่งสาธารณะ
จากการวิเคราะห์เอกสารของพรรคประชาชน คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่าพรรคประชาชนมีนโยบายที่มีความเหมาะสม และควรดำเนินการให้เกิดประสิทธิผลหลายนโยบาย ดังตัวอย่างดังต่อไปนี้
นโยบายที่มีความเหมาะสม และควรดำเนินการให้เกิดประสิทธิผล
- นโยบาย “เพิ่มเบี้ยผู้สูงอายุ” 1.9 แสนล้านบาทต่อปี และนโยบาย “เพิ่มเงินอุดหนุนเด็ก” 2.7 หมื่นล้านบาทต่อปี เป็นนโยบาย “สวัสดิการถ้วนหน้า” ที่เหมาะสมแก่กลุ่มประชากร และจะช่วยลดการตกหล่นจากระบบสวัสดิการในปัจจุบัน ทั้งนี้นโยบาย “เพิ่มเงินอุดหนุนเด็ก” และการพัฒนาศูนย์เด็กเล็กที่มีคุณภาพจะมีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่สูงมาก อย่างไรก็ตาม นโยบายสวัสดิการเหล่านี้โดยเฉพาะนโยบาย “เพิ่มเบี้ยผู้สูงอายุ” จะสร้างภาระงบประมาณที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ตามภาวะสังคมสูงวัย ซึ่งเสี่ยงต่อเสถียรภาพทางการคลังหากไม่สามารถจัดเก็บรายได้เพิ่มได้ทันตามที่พรรคเองก็ยอมรับ จึงควรดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไปแทนการเพิ่มเบี้ยเป็น 1,000-1,500 บาทต่อเดือนอย่างรวดเร็ว
- นโยบาย “แจกคูปองการเรียนรู้และพัฒนาแหล่งเรียนรู้นอกห้องเรียน” และ นโยบาย “แจกคูปองยกระดับทักษะ” เพื่อยกระดับทักษะคนไทย เป็นนโยบายที่ดี ซึ่งจะทำให้การเรียนรู้และการพัฒนาทักษะเป็นไปตามความต้องการของผู้เรียน (demand driven) มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน อย่างไรก็ตามการดำเนินนโยบายเหล่านี้จำเป็นต้องอาศัยการพัฒนาระบบนิเวศน์และกลไกต่างๆ ซึ่งต้องใช้เวลาพอสมควร
- นโยบาย “สร้างแต้มต่อให้แก่ SMEs” โดยมีมาตรการเพิ่มอัตราค้ำประกันสินเชื่อจาก 15% เป็น 30% เพื่อช่วยให้ธุรกิจขนาดเล็กเข้าถึงแหล่งทุนได้จริง และนโยบาย “หวยใบเสร็จ” เพื่อชักจูงให้ SMEs ที่อยู่นอกระบบเข้าสู่ระบบมากขึ้น เป็นนโยบายที่คำนึงถึงกลไกตลาดและแรงจูงใจของฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งหากนำไปปฏิบัติอย่างเหมาะสม ก็จะเกิดผลในการยกขีดความสามารถของ SMEs ได้ในระยะยาว
นโยบายที่น่าจะสร้างปัญหาและควรทบทวน
โดยรวมแล้ว นโยบายของพรรคประชาชนไม่ได้มีปัญหาในเชิงแนวคิด และมาตรการที่เลือกใช้มากนัก แต่อาจจะมีปัญหาในการเข้าใจความซับซ้อนในการดำเนินนโยบายต่ำเกินไป และอาจยังประมาณการวงเงินที่น่าจะต่ำกว่าความเป็นจริง
ตัวอย่างของการประมาณการความซับซ้อนของการดำเนินนโยบายต่ำเกินไป เช่น
- นโยบายการ “จัดการที่ดินให้เป็นระบบเดียว” เพื่อแก้ไขปัญหาที่ดินทับซ้อนด้วย One Map และ เร่งรัดออกโฉนดให้แก่ประชาชน แม้นโยบายนี้มีทิศทางที่ถูกต้องในการแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุจากการมีเอกสารสิทธิหลายประเภทและทับซ้อนกันก็ตาม การพิสูจน์สิทธิเพื่อจัดการที่ดินให้เป็นระบบเดียวโดยไม่มีการทับซ้อนน่าจะต้องใช้เวลานานมากในการแก้ไขข้อพิพาทต่างๆ การเร่งรัดการออกโฉนดให้กับประชาชนจึงมีความเสี่ยงสูง
- นโยบาย “จัดการน้ำ” ซึ่งจะรวมศูนย์อำนาจกำกับดูแลให้สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) พร้อมควบรวมหน่วยงานปฏิบัติการเป็นรายลุ่มน้ำเพื่อให้ทำงานอย่างบูรณาการ เป็นนโยบายที่มุ่งแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุที่มีการทำงานอย่างแยกส่วน แต่ลำพังการใช้ สทนช. ซึ่งเป็นหน่วยงานระดับกรมน่าจะไม่เพียงพอที่จะสั่งการหน่วยงานในกระทรวงอื่นได้ ที่ผ่านมา13 ซึ่งประกอบไปด้วย สทนช. กรมชลประทาน กรมทรัพยากรน้ำ กรมทรัพยากรน้ำบาดาล โดยมีหน่วย Intelligent Agency เป็นคลังสมอง เพื่อให้มีรัฐมนตรีที่มีอำนาจสั่งการได้จริง
นอกจากนี้ พรรคประชาชนไม่ได้ให้รายละเอียดในการประมาณการต้นทุนในการดำเนินนโยบายมาอย่างเพียงพอ แต่ระบุวงเงินหรือจำนวนผู้ได้รับประโยชน์โดยรวม เมื่อคณะผู้วิจัยประมาณการวงเงินที่จะใช้พบว่า แม้หลายกรณีพรรคประชาชนน่าจะประมาณวงเงินได้ใกล้เคียงความเป็นจริง เช่น นโยบายเพิ่มเบี้ยผู้สูงอายุ (ถ้วนหน้า) ซึ่งประมาณการไว้ที่ 1.9 แสนล้านบาท แต่ในบางกรณีอาจประมาณการต่ำเกินไป เช่น
คอนเทนต์แนะนำ
- นโยบาย “เพิ่มเบี้ยคนพิการ” ซึ่งปัจจุบันมีผู้พิการ 2.28 ล้านคน (ผู้พิการรุนแรง 6.2 แสนคน และผู้พิการอื่น 1.66 ล้านคน) น่าจะต้องใช้เงินประมาณ 3.87 หมื่นล้านบาทต่อปี ซึ่งสูงกว่าที่พรรคประชาชนประมาณการไว้ที่ 3.4 หมื่นล้านบาทต่อปี
- นโยบายด้านพลังงาน (ระบบกักเก็บพลังงานระดับกริด โครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ การอัปเกรดสถานีไฟฟ้า และอุปกรณ์รองรับผู้ผลิตไฟฟ้ารายย่อย) ประมาณการต้นทุนเริ่มต้นที่ 1.3 หมื่นล้านบาทในปีแรก และเพิ่มขึ้นตามลำดับจนรวมเป็นประมาณ 9.6 หมื่นล้านบาทตลอด 4 ปี อย่างไรก็ตามคณะผู้วิจัยประมาณการว่าลำพังการลงทุนในระบบกักเก็บพลังงานระดับกริด (grid-scale battery storage) ขนาด 2,000–3,000 เมกะวัตต์ อาจต้องใช้งบประมาณถึง 2.5–5.0 หมื่นล้านบาท ขณะที่การพัฒนาโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ (smart grid) และการอัปเกรดโครงสร้างพื้นฐานที่เกี่ยวข้องอาจต้องใช้งบประมาณเพิ่มเติมอีกกว่า 5.0 หมื่นล้านบาท ดังนั้นพรรคประชาชนน่าจะประมาณการต้นทุนไว้ต่ำเกินไป ทั้งนี้ยังไม่ได้คำนึงถึงข้อเท็จจริงที่ว่า ต้นทุนจริงของโครงการขนาดใหญ่มักสูงกว่าที่ประเมินไว้ในระยะเริ่มต้นอย่างมีนัยสำคัญจากปัญหา cost overrun
