ระบบบำนาญไทยได้เกรด C 'ไม่พอ ไม่ยั่งยืน น่าเชื่อถือต่ำ' ปชช.พึ่งตัวเอง

เมื่อผู้คนมีอายุยืนยาวขึ้นและตลาดแรงงานทั่วโลกกำลังเผชิญการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง ระบบบำนาญในหลายประเทศจึงต้องปรับตัวเพื่อให้สามารถตอบสนองต่อความมั่นคงทางการเงินในวัยเกษียณได้อย่างยั่งยืน รายงาน Mercer CFA Institute Global Pension Index ปี 2568 ซึ่งจัดทำเป็นปีที่ 17 ครอบคลุม 52 ประเทศทั่วโลก คิดเป็นร้อยละ 65 ของประชากรทั้งหมด ระบุว่าระบบบำนาญหลายประเทศมีแนวโน้มปรับตัวดีขึ้น โดยไม่มีประเทศใดถูกลดระดับ และมีถึงแปดประเทศที่ได้รับการปรับเกรดเพิ่มขึ้น

รายงานชี้ว่าการปฏิรูประบบบำนาญเป็นหนึ่งในโจทย์ที่ซับซ้อนที่สุดของนโยบายเศรษฐกิจ เพราะต้องสร้างสมดุลระหว่างผลประโยชน์ของประชาชนหลายรุ่น รายได้ที่แตกต่างกัน และสภาพแรงงานที่เปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว ทั้งยังต้องรับมือกับแรงกดดันทางการคลังที่เพิ่มขึ้นจากการเข้าสู่สังคมสูงวัยโดยสมบูรณ์ในหลายประเทศ การตัดสินใจใด ๆ จึงอาจนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ไม่ได้คาดหมายหากขาดวิสัยทัศน์ระยะยาว

อย่างไรก็ตาม แม้หลายประเทศจะมีแนวโน้มดีขึ้น Mercer CFA Institute Global Pension Index ปี 2568 ยังจัดให้ประเทศไทยอยู่ในกลุ่มเกรด C สะท้อนปัญหาความไม่เพียงพอ ความไม่ยั่งยืน และความเชื่อมั่นที่ยังไม่แข็งแรงพอในการดูแลผู้สูงวัยอย่างทั่วถึง รายงานชี้ว่า ระบบบำนาญไทยยังขาดการครอบคลุมแรงงานนอกระบบ การออมเพื่อเกษียณไม่เพียงพอ และแรงกดดันทางการคลังที่เพิ่มขึ้นจากสังคมสูงวัยกำลังคุกคามเสถียรภาพในระยะยาว

รายงานยังเตือนอย่างชัดเจนว่า หากไม่มีการดำเนินการที่จริงจังในวันนี้ โลกอาจกำลังบั่นทอนเสถียรภาพทางการเงินของคนรุ่นต่อไป และทำลายความมั่นคงของระบบเศรษฐกิจที่ตั้งอยู่บนรากฐานของคำมั่นในระยะยาว ทั้งยังเน้นว่าภาครัฐ นายจ้าง และผู้ให้บริการบำนาญจำเป็นต้องร่วมกันพัฒนาระบบที่มีความเพียงพอ (adequacy) ความยั่งยืน (sustainability) และความน่าเชื่อถือ (integrity) เพื่อรักษาสัญญาทางสังคมนี้ให้ดำรงอยู่ต่อไปอย่างมั่นคงในอนาคต

เนเธอร์แลนด์ยังครองอันดับหนึ่ง สิงคโปร์สร้างประวัติศาสตร์ในเอเชีย 

ดัชนี Mercer CFA Institute Global Pension Index ในปีนี้ยังใช้ 3 เสาหลักในการประเมิน ได้แก่ ความเพียงพอ (Adequacy) ความยั่งยืน (Sustainability) และความน่าเชื่อถือ (Integrity) โดยให้น้ำหนักร้อยละ 40, 35 และ 25 ตามลำดับ ใช้ตัวชี้วัดมากกว่า 50 รายการครอบคลุมทุกมิติของระบบ ตั้งแต่โครงสร้างผลประโยชน์ สัดส่วนการออม การบริหารกองทุน ไปจนถึงหนี้สาธารณะและประสิทธิภาพของระบบกำกับดูแล

ในปี 2568 ประเทศเนเธอร์แลนด์ยังคงครองตำแหน่งอันดับหนึ่งของโลกด้วยคะแนนรวม 85.4 แม้ว่าจะอยู่ระหว่างการปฏิรูประบบครั้งใหญ่จากระบบผลประโยชน์แบบรวมกลุ่มไปสู่ระบบเงินสมทบส่วนบุคคล แต่ยังคงรักษาความสมดุลระหว่างความเพียงพอและความยั่งยืนได้ดี โดยระบบของเนเธอร์แลนด์มีทั้งบำนาญภาครัฐแบบอัตราเดียว (Flat-rate) และระบบบำนาญเอกชนกึ่งบังคับที่เชื่อมโยงกับอุตสาหกรรมต่าง ๆ ทำให้มีฐานสินทรัพย์ขนาดใหญ่และการกำกับดูแลที่เข้มแข็ง

ไอซ์แลนด์ ซึ่งได้คะแนน 84.0 อยู่ในอันดับสอง ระบบของประเทศนี้ผสมผสานบำนาญจากภาครัฐและภาคเอกชน โดยกำหนดให้มีการสมทบจากทั้งนายจ้างและลูกจ้าง รวมถึงเปิดให้มีบำนาญสมัครใจเพิ่มเติม ระบบมีความยั่งยืนสูงจากการจัดการหนี้สาธารณะอย่างรอบคอบและการเติบโตของสินทรัพย์บำนาญตามเศรษฐกิจมหภาค ส่วน เดนมาร์ก อยู่ในอันดับสามด้วยคะแนน 82.3 โครงสร้างระบบบำนาญของประเทศนี้แบ่งชั้นชัดเจนระหว่างผลประโยชน์ขั้นต่ำจากภาครัฐกับกองทุนบำนาญเอกชนที่บังคับใช้ในหลายอาชีพ ซึ่งช่วยกระจายความเสี่ยงและรักษาความมั่นคงของรายได้ในระยะยาว

สิงคโปร์ กลายเป็นประเทศแรกในเอเชียที่ได้รับเกรด A ด้วยคะแนนเพิ่มขึ้นจาก 78.7 ในปี 2567 เป็น 80.8 ในปี 2568 ซึ่งถือเป็นก้าวสำคัญในระดับภูมิภาค ระบบบำนาญของสิงคโปร์อิงกับ Central Provident Fund (CPF) ที่ครอบคลุมแรงงานทุกคน ทั้งชาวสิงคโปร์และผู้พำนักถาวร โดยนายจ้างและลูกจ้างต้องร่วมสมทบเงินเข้ากองทุนทุกเดือน 

ระบบ CPF อนุญาตให้สมาชิกถอนเงินบางส่วนได้ในกรณีจำเป็น เช่น การซื้อบ้านหรือค่าใช้จ่ายทางการแพทย์ ส่วนเงินที่เหลือจะถูกเก็บไว้เพื่อเป็นรายได้หลังเกษียณ และเมื่อถึงอายุเกษียณ สมาชิกต้องมียอดเงินขั้นต่ำที่กำหนดไว้ และจะได้รับรายได้ตลอดชีวิตผ่านโครงการ CPF Life ซึ่งเป็นระบบรายได้ถาวรแบบบำนาญ

รายงานระบุว่าคะแนนของสิงคโปร์เพิ่มขึ้นเพราะการปรับเกณฑ์ในหมวดความน่าเชื่อถือที่สะท้อนการปรับปรุงข้อมูลและกฎระเบียบอย่างโปร่งใสยิ่งขึ้น แต่ยังมีโอกาสพัฒนาได้อีก โดยเฉพาะการลดอุปสรรคในการตั้งกองทุนบำนาญกลุ่มของภาคเอกชน การเปิดให้แรงงานต่างชาติซึ่งมีสัดส่วนสูงในตลาดแรงงานเข้าร่วมในระบบ CPF การเพิ่มอายุที่สามารถถอนเงินสะสมเพื่อเกษียณ และการกำหนดให้มีการแสดงประมาณการรายได้หลังเกษียณบนรายงานประจำปีของสมาชิก เพื่อเพิ่มความเข้าใจและความมั่นใจของประชาชนต่อระบบในระยะยาว

ดัชนีปีนี้ยังเพิ่มประเทศใหม่สี่แห่ง ได้แก่ คูเวต นามิเบีย โอมาน และปานามา โดยคูเวตได้รับเกรด B ถือเป็นระบบที่แข็งแกร่งที่สุดในกลุ่มใหม่ ในขณะที่ประเทศอื่น ๆ ได้เกรด C หรือ C+ ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความพยายามของประเทศกำลังพัฒนาในการสร้างโครงสร้างพื้นฐานด้านบำนาญที่มั่นคงมากขึ้น

ในภาพรวมปีนี้ไม่มีประเทศใดตกไปอยู่ในระดับ E ซึ่งเป็นระดับต่ำสุดที่บ่งชี้ถึงระบบที่มีข้อบกพร่องร้ายแรงที่สุด แต่ยังมีความเหลื่อมล้ำระหว่างประเทศสูงสุดกับต่ำสุดมากกว่า 40 คะแนน โดยอินเดียยังอยู่ในระดับล่างสุดด้วยคะแนน 43.8 สะท้อนถึงปัญหาความครอบคลุมที่จำกัดและการขาดระบบการออมที่ชัดเจนในภาคแรงงานนอกระบบ

ไทยได้ C ขยับขึ้นเล็กน้อย แต่ยังต้องเร่งขยายความครอบคลุมและเพิ่มความยั่งยืน

ด้านประเทศไทยได้คะแนนรวม 50.6 อยู่ในระดับ C เพิ่มขึ้นจาก 50.0 ในปี 2567 โดยจัดอยู่ในกลุ่มเดียวกับญี่ปุ่น บราซิล อิตาลี จีน อินโดนีเซีย และเวียดนาม สะท้อนว่าระบบบำนาญของไทยมีองค์ประกอบที่เป็นจุดแข็งบางประการ แต่ยังขาดการพัฒนาในหลายด้านและอาจเผชิญความเปราะบางในระยะยาวหากไม่ได้รับการปฏิรูปอย่างจริงจัง

หากแยกเป็นคะแนนในแต่ละด้าน ไทยมีคะแนนด้านความเพียงพอ 47.9 ความยั่งยืน 44.8 และความน่าเชื่อถือ 63.1 เมื่อเทียบกับปีที่แล้วซึ่งอยู่ที่ 50.2, 43.8 และ 58.2 ตามลำดับ การปรับตัวขึ้นนี้ถือเป็นการพัฒนาเชิงบวก แม้จะไม่มาก แต่สะท้อนถึงความก้าวหน้าในด้านกรอบกฎหมาย การบริหารจัดการ และความโปร่งใสของระบบบำนาญไทย โดยเฉพาะในด้านการกำกับดูแลกองทุนเอกชนที่เริ่มมีมาตรฐานชัดเจนและเป็นที่เชื่อมั่นมากขึ้น

รายงานระบุว่า ระบบบำนาญของไทยประกอบด้วยหลายกลไกสำคัญ ได้แก่ ระบบบำนาญข้าราชการที่ให้รายได้หลังเกษียณแก่เจ้าหน้าที่รัฐ กองทุนประกันสังคมสำหรับลูกจ้างภาคเอกชนในระบบ ซึ่งให้ทั้งเงินชราภาพและสวัสดิการทางสังคมอื่น ๆ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพที่นายจ้างสามารถสมัครใจจัดตั้งให้พนักงาน กองทุนการออมแห่งชาติสำหรับแรงงานนอกระบบ รวมถึงผลิตภัณฑ์ออมระยะยาวสำหรับบุคคล เช่น RMF และ SSF ซึ่งช่วยเสริมสร้างวินัยทางการเงินและการออมของประชาชนในระดับบุคคล ระบบเหล่านี้สะท้อนถึงความพยายามของรัฐในการสร้างความมั่นคงด้านรายได้หลังเกษียณในหลายมิติ

อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยยังเผชิญข้อจำกัดสำคัญคือแรงงานนอกระบบกว่า 20 ล้านคนยังเข้าไม่ถึงระบบบำนาญอย่างแท้จริง ทำให้ความครอบคลุมของระบบยังอยู่ในระดับต่ำ และฐานเงินออมเพื่อการเกษียณยังไม่เพียงพอต่อความต้องการในอนาคต โดยเฉพาะเมื่อสัดส่วนผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ซึ่งจะสร้างแรงกดดันต่อการคลังของรัฐในระยะยาว

รายงาน Mercer CFA Institute Global Pension Index ระบุว่าประเทศไทยสามารถเพิ่มค่าดัชนีโดยรวมได้หากดำเนินการในประเด็นสำคัญ 4 ด้าน ได้แก่ การเพิ่มความครอบคลุมของลูกจ้างในกองทุนบำนาญภาคอาชีพเพื่อยกระดับการออมและขนาดสินทรัพย์โดยรวมของระบบ การเพิ่มระดับการสนับสนุนขั้นต่ำสำหรับผู้สูงอายุที่ยากจนที่สุด การลดระดับหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพื่อเสริมความยั่งยืนทางการคลัง และการพัฒนามาตรฐานธรรมาภิบาลของระบบบำนาญเอกชนให้รัดกุมและโปร่งใสมากขึ้น การที่คะแนนด้านความน่าเชื่อถือของไทยเพิ่มขึ้นจาก 58.2 เป็น 63.1 จึงสะท้อนถึงความสำเร็จในแนวทางหลังนี้อย่างชัดเจน

ทั้งนี้ การเพิ่มขึ้นของคะแนนรวมจาก 50.0 เป็น 50.6 ส่วนหนึ่งมาจาก “การปรับปรุงความเข้าใจในข้อกำหนดและองค์ประกอบของระบบบำนาญไทย” ซึ่งช่วยให้การประเมินในปีล่าสุดสะท้อนภาพที่ครบถ้วนและเป็นจริงยิ่งขึ้น แต่คะแนนด้านความยั่งยืนที่เพิ่มเพียงเล็กน้อยจาก 43.8 เป็น 44.8 แสดงให้เห็นว่ายังมีความเปราะบาง โดยเฉพาะต่อแรงกดดันจากการเปลี่ยนแปลงทางประชากรและเศรษฐกิจในระยะยาว

เมื่อประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ในทศวรรษหน้า ความท้าทายทางแรงงาน การคลัง และโครงสร้างสังคมจะทวีความรุนแรง การสร้างระบบบำนาญที่ครอบคลุมและมั่นคงจึงไม่ใช่เพียงประเด็นเชิงสังคม แต่เป็นยุทธศาสตร์ทางเศรษฐกิจระดับชาติที่จำเป็น เพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและความมั่นคงของประชากรสูงวัยในอนาคต

เร่งปฏิรูประบบบำนาญโลก สร้างความมั่นคงให้สังคมผู้สูงอายุ

ในด้านการพัฒนาระบบบำนาญ เวทีเศรษฐกิจโลกมองว่าความมั่นคงทางการเงินเป็นปัจจัยสำคัญในการรับมือกับความท้าทายจากการเปลี่ยนแปลงทางประชากร โดยเฉพาะการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุและปัญหาทางการเงินที่ตามมา หลายประเทศทั่วโลกกำลังเผชิญกับอัตราการเกิดที่ลดลงและอายุขัยที่ยืนยาวขึ้น ทำให้ต้องหาวิธีสนับสนุนให้ประชาชนมีความมั่นคงทางการเงินในระยะยาวมากขึ้น เพื่อให้สามารถใช้ชีวิตได้อย่างมั่นคงในวัยเกษียณ

เวทีเศรษฐกิจโลกเสนอว่ามีสามแนวทางสำคัญที่จะส่งผลต่อระดับความมั่นคงทางการเงินของผู้เกษียณในอนาคต 

• แนวทางแรกคือ การจัดให้มีระบบบำนาญพื้นฐานที่เป็น “ตาข่ายความปลอดภัย” เพื่อรับประกันรายได้ขั้นต่ำสำหรับทุกคน ไม่ว่ามีอาชีพหรือรายได้เท่าใด 
• แนวทางที่สองคือ การทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงแผนเกษียณอายุที่บริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และมีต้นทุนที่เหมาะสม เพื่อให้ทุกคนสามารถออมเงินได้อย่างปลอดภัยและได้รับผลตอบแทนที่เหมาะสม
• แนวทางที่สามคือ การสนับสนุนให้ประชาชนเพิ่มการออมและการสมทบเข้ากองทุนบำนาญ ซึ่งเป็นการสร้างวินัยทางการเงินระยะยาวและลดการพึ่งพาภาครัฐในอนาคต

ทั้งสามแนวทางนี้ควรถูกมองในบริบทของการเตรียมความพร้อมสำหรับอนาคตที่อายุขัยเฉลี่ยของประชากรเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง รายงานของเวทีเศรษฐกิจโลกเรื่อง Future-Proofing the Longevity Economy: Innovations and Key Trends ได้กล่าวถึงแนวทางในการสร้างระบบเศรษฐกิจที่สามารถรองรับประชากรที่มีอายุยืนขึ้น โดยเน้นให้ประเทศต่าง ๆ วางระบบบำนาญที่มีความยืดหยุ่นและยั่งยืน เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้สูงอายุจำนวนมากต้องตกอยู่ในภาวะขาดแคลน

ข้อเสนอของเวทีเศรษฐกิจโลกยังเป็นจุดเริ่มต้นในการกำหนดเป้าหมายระยะยาวของระบบบำนาญแต่ละประเทศ โดยเน้นว่าความมั่นคงทางการเงินไม่ควรถูกมองแยกจากประเด็นอื่น ๆ เช่น สุขภาพและความมั่นคงทางสังคม แต่ควรเป็นส่วนหนึ่งของแนวทางแบบองค์รวมในการรับมือกับสังคมผู้สูงอายุ เพื่อให้ผู้คนมีทั้งสุขภาพที่ดีและฐานะทางการเงินที่มั่นคง

รายงานดัชนีนี้จึงตั้งเป้าที่จะกระตุ้นให้เกิดการปฏิรูประบบบำนาญทั่วโลก เพื่อยกระดับความมั่นคงทางการเงินของผู้เกษียณ ไม่เพียงแต่ในประเทศที่ยังพัฒนาอยู่ แต่รวมถึงประเทศที่มีระบบบำนาญแข็งแกร่งแล้วด้วย เพราะแม้แต่ระบบที่ดีที่สุดก็ยังสามารถปรับปรุงได้ให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงของโลก 

แนวทางการปรับปรุงเหล่านี้รวมถึงการขยายความครอบคลุมของระบบบำนาญให้เข้าถึงแรงงานทุกประเภท ทั้งลูกจ้างประจำ แรงงานอิสระ และผู้ประกอบอาชีพส่วนตัว เนื่องจากหลายคนจะไม่ออมเงินหากไม่มีระบบบังคับหรือระบบลงทะเบียนอัตโนมัติ การลดการรั่วไหลของเงินออมก่อนเกษียณ เพื่อให้แน่ใจว่าเงินที่ออมไว้พร้อมสิทธิประโยชน์ทางภาษีจะถูกใช้เพื่อรายได้ในวัยเกษียณจริง การปรับปรุงระบบธรรมาภิบาลของกองทุนบำนาญเอกชนให้โปร่งใสและตรวจสอบได้ เพื่อสร้างความมั่นใจให้กับสมาชิกกองทุน

นอกจากนี้ยังรวมถึงการปรับเพิ่มอายุเกษียณหรืออายุที่เริ่มรับบำนาญของรัฐให้เหมาะสมกับอายุขัยที่ยืนยาวขึ้น ซึ่งจะช่วยลดภาระค่าใช้จ่ายของรัฐในระยะยาว การส่งเสริมให้แรงงานสูงอายุยังคงทำงานเพื่อเพิ่มเงินออมและลดระยะเวลาการพึ่งพารายได้หลังเกษียณ การกระตุ้นให้ประชาชนออมมากขึ้นทั้งในระบบบำนาญและนอกระบบ เพื่อลดการพึ่งพาเงินบำนาญของภาครัฐ และสุดท้ายคือการดำเนินมาตรการลดช่องว่างของรายได้หลังเกษียณระหว่างเพศ รวมถึงลดความเหลื่อมล้ำที่เกิดกับชนกลุ่มน้อยในหลายประเทศ

โดยรวมแล้ว ข้อเสนอเหล่านี้เป็นการเรียกร้องให้ทุกภาคส่วน ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคเอกชน หรือประชาชน ร่วมมือกันสร้างระบบบำนาญที่มั่นคง ยืดหยุ่น และครอบคลุม เพื่อให้ทุกคนสามารถมีชีวิตที่มั่นคง มีศักดิ์ศรี และมีความปลอดภัยทางการเงินเมื่อเข้าสู่วัยเกษียณในอนาคต