ไทยน้ำท่วมซ้ำซาก ควรออกแบบนโยบายฟื้นฟูภาคเกษตรอย่างไรให้ช่วยได้จริง ?

ประเทศไทยเผชิญกับอุทกภัยครั้งแล้วครั้งเล่า และในช่วงหลายปีหลังมานี้ เหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ก็ดูจะเกิดขึ้นถี่ขึ้นจนกลายเป็นความเสี่ยงที่ยากจะหลีกเลี่ยง นับตั้งแต่ปี 2538 จนถึงปี 2568 ประเทศไทยมีปีที่เกิดน้ำท่วมใหญ่ 9 ปี (2538, 2543, 2549, 2553, 2554, 2560, 2565, 2567 และ 2568) โดยมหาอุทกภัยปี 2554 ซึ่งธนาคารโลกประเมินมูลค่าความเสียหายไว้ถึง 1.44 ล้านล้านบาท ยังคงเป็นภัยพิบัติครั้งใหญ่ที่สร้างความเสียหายมากที่สุดของประเทศ

ทุกครั้งที่น้ำหลากมา ภาคการเกษตรมักเป็นภาคส่วนที่ได้รับผลกระทบ พื้นที่เพาะปลูกจมน้ำ ผลผลิตที่ลงทุนลงแรงไปแล้วเสียหาย เกษตรกรต้องขาดรายได้ในช่วงเวลาที่ต้นทุนการผลิตได้จ่ายไปแล้ว ปัญหานี้ไม่ได้เกิดขึ้นแล้วจบไปพร้อมกับที่น้ำแห้งลง แต่ผลกระทบยังคงอยู่ยาวไปถึงช่วงหลังน้ำลดและฤดูกาลผลิตถัด ๆ ไป

ล่าสุดในเดือนสิงหาคมปีนี้ จังหวัดน่านก็เผชิญกับภัยน้ำท่วมอีกครั้ง ภัยธรรมชาติที่เกิดขึ้นนี้เน้นย้ำให้เห็นว่า การฟื้นฟูภาคการเกษตรหลังน้ำท่วมเป็นโจทย์ที่รัฐต้องทบทวนว่า การช่วยเหลือที่มีอยู่นั้นตอบโจทย์จริงหรือไม่ อะไรควรเร่งทำก่อน อะไรควรทำทีหลัง อะไรควรทำมากขึ้น และจะทำอย่างไรไม่ให้เกษตรกรกลับไปติดอยู่ในวงจรความเปราะบางทุกครั้งที่เกิดน้ำท่วม

รณกฤต จันทรนิยม นักวิเคราะห์นโยบายและแผน ศูนย์ข้อมูลเกษตรแห่งชาติ สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร นำเสนองานวิเคราะห์เรื่อง “การจัดลำดับความสำคัญเชิงนโยบายสำหรับการฟื้นฟูภาคเกษตรหลังอุทกภัย” ซึ่งเสนอแนะคำตอบสำหรับคำถามเหล่านี้ในงานสัมมนาวิชาการ “การเสนอผลงานวิชาการด้านเศรษฐกิจการเกษตร ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2569 และนิทรรศการนวัตกรรมข้อมูลภาคเกษตร” จัดโดยสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร (สศก.) เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 2569

รอยแผลของเกษตรกรไม่ได้หายไปพร้อมกับน้ำที่ลดลง

รณกฤตชวนมองว่า ผลกระทบจากน้ำท่วมไม่ได้จบลงเมื่อระดับน้ำลดลง โดยอ้างถึงงานวิจัยเรื่อง “Flood and Farmers” ที่ระบุว่า หลังเผชิญน้ำท่วม พฤติกรรมของเกษตรกรจะเปลี่ยนไปและมีความเปราะบางมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับข้อมูลจากภาครัฐที่ระบุว่า ในช่วงปี 2551-2567 มีเกษตรกรยื่นขอรับเงินช่วยเหลือเยียวยาผลกระทบจากน้ำท่วมเฉลี่ยถึงปีละ 359,357 ราย

รอยแผลสำคัญที่ยังอยู่กับเกษตรกรไทยหลังน้ำท่วม คือ ‘วงเวียนหนี้’ เพราะเมื่อผลผลิตไม่สามารถเก็บเกี่ยวได้ เกษตรกรก็สูญเสียรายได้ ขณะที่ต้นทุนการเพาะปลูกได้จ่ายออกไปแล้ว แม้จะได้รับเงินช่วยเหลือจากภาครัฐ เงินจำนวนช่วยเหลืออาจไม่เพียงพอ ส่วนปัจจัยการผลิตที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐก็อาจมาไม่ทันต่อการเริ่มต้นฤดูกาลเพาะปลูกใหม่

เมื่อไม่มีรายได้ ทางออกของเกษตรกรจำนวนมากจึงเป็น ‘การกู้ยืม’ ซึ่งข้อมูลที่นำเสนอระบุว่า ราว 30% ของผู้ที่มีหนี้นอกระบบประกอบอาชีพเกษตร ขณะเดียวกัน มีผู้ขึ้นทะเบียนกับกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรว่ามีปัญหาหนี้สินประมาณ 500,000 ราย ยังไม่นับข้อมูลจากการสำรวจหนี้สินของครัวเรือนภาคเกษตร ซึ่งพบว่า มีหนี้เฉลี่ย 314,087 บาทต่อครัวเรือน และเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 56.5% ในช่วง 8 ปีระหว่างปี 2558-2566

“ทุกวันนี้ประเทศไทยกำลังแก้ปัญหาเดิมด้วยวิธีเดิม ๆ อยู่หรือเปล่า ถึงเวลาหรือยังที่ผู้กำหนดนโยบายจะฟังเสียงเกษตรกรว่าพวกเขาต้องการอะไรก่อนเป็นอันดับแรก” นักวิเคราะห์นโยบายและแผน ศูนย์ข้อมูลเกษตรแห่งชาติ สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร ชวนผู้ออกแบบนโยบายคิด

ก่อนจัดงบช่วย ต้องรู้ว่าเกษตรกรต้องการอะไร

การศึกษาของรณกฤตเลือกเจาะไปยังกลุ่มผู้ประสบอุทกภัยจริงในปี 2567 ซึ่งเป็นปีที่มีการประกาศพื้นที่ประสบภัยถึง 59 จังหวัด โดยสัมภาษณ์เชิงลึกเกษตรกร 515 ราย ใน 16 จังหวัด ครอบคลุมภาคเหนือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และภาคกลาง เพื่อฟังความต้องการจากผู้ที่เผชิญผลกระทบโดยตรง

เมื่อถามว่า อะไรคือความต้องการที่มาก่อน คำตอบ 3 อันดับแรก ได้แก่ (1) การสื่อสารผ่านผู้นำชุมชน (2) เงินช่วยเหลือ และ (3) การติดต่อสื่อสารผ่านหน่วยงานภาครัฐ สิ่งที่น่าสังเกต คือ ในความต้องการ 3 อันดับแรกมีเรื่อง ‘การสื่อสาร’ อยู่ถึง 2 เรื่อง

รณกฤตมองว่า การที่เกษตรกรต้องการการสื่อสาร สะท้อนให้เห็นว่าเกษตรกรอยู่กับความหวัง ไม่ได้อยู่ด้วยความกลัว ซึ่งพฤติกรรมนี้ปรากฏมาตั้งแต่ช่วงมหาอุทกภัยปี 2554 ในช่วงเวลาที่เผชิญวิกฤต เกษตรกรต้องการที่พึ่ง ต้องการรู้ว่าจะเกิดอะไรขึ้นต่อไป และต้องการคนที่สามารถสื่อสารหรือเชื่อมโยงพวกเขาเข้ากับความช่วยเหลือได้

อย่างไรก็ตาม การรู้เพียงว่าเกษตรกรมองว่าสิ่งใดสำคัญยังไม่เพียงพอ เพราะนโยบายต้องมองควบคู่ไปกับอีกด้านหนึ่ง คือ สิ่งที่ภาครัฐมีศักยภาพจะทำได้จริง จุดสำคัญจึงอยู่ที่การหาช่องว่างระหว่าง ‘สิ่งที่สำคัญ’ กับ ‘สิ่งที่ทำได้’

สิ่งที่สำคัญที่สุด ต้องเร่งทำก่อน

รณกฤตนำความต้องการของเกษตรกรมาพิจารณาควบคู่กับสิ่งที่ภาครัฐสามารถดำเนินการได้จริง เพื่อดูว่าเรื่องใดควรเร่งทำก่อน โดยแบ่งออกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่

• เกษตรกรมองว่าสำคัญมาก แต่รัฐทำได้น้อย ควรเร่งทำก่อน ได้แก่ การจัดการน้ำในพื้นที่ และการประกันภัยพืชผล
• เกษตรกรมองว่าสำคัญมาก และรัฐทำได้มาก ควรผลักดันต่อเนื่อง ได้แก่ การสื่อสารผ่านผู้นำชุมชน และการติดต่อสื่อสารผ่านหน่วยงานรัฐ
• เกษตรกรมองว่าสำคัญน้อย และรัฐทำได้น้อย ยังไม่ใช่เรื่องเร่งด่วน ควรเก็บไว้ทำภายหลัง ได้แก่ แพลตฟอร์มเฝ้าระวังภัยชุมชน และการอบรมเครื่องมือสมาร์ตฟาร์ม
• เกษตรกรมองว่าสำคัญน้อย แต่รัฐทำได้มาก ซึ่งรัฐควรสนับสนุนเท่าที่จำเป็น ได้แก่ การเข้าถึงปุ๋ยและสารปรับปรุงดิน และการใช้อินเทอร์เน็ตหาข้อมูล

จากการแบ่งกลุ่มดังกล่าว รณกฤตใช้วิธีประเมินอีกขั้นเพื่อจัดลำดับว่า ในบรรดาปัญหาที่เกษตรกรต้องการความช่วยเหลือ เรื่องใดควรได้รับการสนับสนุนก่อน โดยวัดระดับ need gap หรือช่องว่างระหว่าง ‘สิ่งที่เกษตรกรมองว่าสำคัญ’ กับ ‘สิ่งที่สามารถทำได้จริง’ แล้วถ่วงน้ำหนักด้วยระดับความสำคัญ

ผลการจัดลำดับพบว่า 5 เรื่องที่ควรได้รับการสนับสนุนก่อน ได้แก่

• การจัดการน้ำในพื้นที่
• การประกันภัยพืชผล/ประกันรายได้
• การขายผลผลิตที่เสียหายบางส่วน
• การเข้าถึงเงินช่วยเหลือ
• การฟื้นฟูตลาดจำหน่ายผลผลิต

เมื่อแยกลงไปในรายภาค คำตอบของแต่ละภาคต่างกัน ภาคเหนือต้องการการจัดการน้ำในพื้นที่ การอบรมเพื่อฟื้นฟู และการจัดการผลผลิตที่เสียหาย ขณะที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือให้ความสำคัญกับการจัดการน้ำ การประกันภัย และการปรับรูปแบบการผลิต ส่วนภาคกลางต้องการการฟื้นฟูตลาดและการจัดการน้ำในพื้นที่

ยิ่งมองลึกลงไปในระดับบุคคล ความแตกต่างก็ยิ่งชัดขึ้น เพราะเกษตรกรแต่ละรายมีวิธีรับมือกับน้ำท่วมไม่เหมือนกัน ทั้งจากต้นทุนที่มี องค์ความรู้ ประเภทการผลิต และเงื่อนไขของพื้นที่

นโยบายต้องแก้โจทย์ที่ต่างกัน ไม่ตัดเสื้อไซซ์เดียวสำหรับทุกคน

เมื่อความต้องการ วิธีรับมือ และเงื่อนไขของเกษตรกรแต่ละคนแตกต่างกัน รณกฤตมองว่า นโยบายที่ใช้วิธีเดียวกับทุกคนอาจช่วยได้เพียงบางส่วน และไม่สามารถตอบโจทย์ปัญหาของเกษตรกรแต่ละรายได้ทั้งหมด

รณกฤตเสนอว่า ผู้กำหนดนโยบายควรออกแบบความช่วยเหลือให้ตอบโจทย์ปัญหาเฉพาะของแต่ละคน เพราะในความเป็นจริง เกษตรกรหนึ่งรายอาจไม่ได้เผชิญเพียงปัญหาน้ำท่วมหรือผลผลิตเสียหาย แต่ยังต้องรับมือกับปัญหาชลประทาน ความช่วยเหลือจากรัฐ หนี้สิน ตลาด อาชีพและทักษะ รวมถึงประกันภัยไปพร้อมกัน

ปัญหา คือ นโยบายและเครื่องมือช่วยเหลือที่รัฐมีอยู่กระจัดกระจายอยู่คนละส่วน คนละหน่วยงาน คนละกระทรวง และมีเงื่อนไขแตกต่างกัน รณกฤตเปรียบว่า เกษตรกรหนึ่งคนอาจต้องมี ‘เสื้อ’ ถึงหกตัวเพื่อรับมือกับปัญหาแต่ละด้าน แม้แต่ละตัวจะช่วยบรรเทาปัญหาได้ แต่ก็ยังไม่สามารถพาเกษตรกรออกจากวงจรความเปราะบางได้ทั้งหมด

รณกฤตชี้ว่า การบริหารความเสี่ยงจากน้ำท่วมมีเครื่องมืออยู่หลายรูปแบบ ทั้งการหลีกเลี่ยงความเสี่ยง การลดความเสี่ยง การถ่ายโอนความเสี่ยงผ่านประกันภัย การยอมรับความเสี่ยงในระดับที่จัดการได้เอง ไปจนถึงการร่วมรับภาระระหว่างรัฐ ชุมชน สถาบันเกษตรกร ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และตลาด ในช่วงที่เกิดวิกฤต

อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาเครื่องมือเหล่านี้ยังไม่สามารถตอบโจทย์ได้ทั้งหมด เพราะการบริหารความเสี่ยงยังถูกมองแยกเป็นเรื่อง ๆ มากกว่าจะมองภาพรวมว่า มาตรการแต่ละด้านเชื่อมต่อกันอย่างไร และยังมีช่องว่างตรงไหนที่ทำให้เกษตรกรบางกลุ่มไม่สามารถรับมือหรือฟื้นตัวจากความเสียหายได้

ทางออกที่รณกฤตเสนอคือแนวคิด “One System, Many Instruments” หรือการมีระบบข้อมูลร่วมกันหนึ่งระบบ แต่สามารถเชื่อมโยงเครื่องมือและการช่วยเหลือจากหลายหน่วยงานได้อย่างไร้รอยต่อ เปรียบเหมือนการตัด ‘เสื้อเกราะ’ ตัวเดียวที่สามารถรับมือกับปัญหาหลายด้านของเกษตรกร

รณกฤตมองว่า แนวคิดนี้ยังเปิดทางให้ภาครัฐใช้ข้อมูลในการคัดกรองและออกแบบนโยบายแบบมุ่งเป้า แทนที่จะใช้มาตรการเดียวกับเกษตรกรทุกคน เพราะผู้ได้รับผลกระทบมีจุดเริ่มต้นและศักยภาพในการฟื้นตัวแตกต่างกัน

สำหรับกลุ่มที่ฟื้นตัวได้และมีทุนพร้อมลงทุนต่อเอง รัฐอาจสนับสนุนให้เป็น “หัวแถว” หรือกำลังหลักของภาคการเกษตร ขณะที่กลุ่มเปราะบางเชิงโครงสร้างแต่ยังต้องการไปต่อในอาชีพเกษตร ควรได้รับการคุ้มครองและช่วยให้สามารถกลับมาตั้งหลักได้ ส่วนผู้ที่ต้องการเปลี่ยนผ่านไปสู่อาชีพอื่น รัฐก็ไม่ควรยื้อให้อยู่ในอาชีพเดิม

“การช่วยเหลือ ไม่ใช่แค่ช่วยทุกคนเท่ากัน แต่ต้องช่วยให้แต่ละคนมีโอกาสกลับมายืนได้อย่างเท่าเทียม” รณกฤตสรุป

.

หมายเหตุ : ภาพน้ำท่วมจังหวัดน่าน จากกรมประชาสัมพันธ์