เจาะนิยาม 'Transshipment' ทำไมบางสินค้าไทยเสี่ยงเจอภาษี 40% แทน 19%?

เช้าวันที่ 1 สิงหาคมที่ผ่านมา ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ เขย่าฉากการค้าโลกอีกครั้ง ด้วยการประกาศปรับอัตราภาษีนำเข้าแบบ “ตอบโต้” (reciprocal tariffs) ฉบับใหม่ ตั้งเป้าสร้างความสมดุลและความเป็นธรรมในระบบการค้า โดยใช้อัตราภาษีอ้างอิงจากประเทศที่เป็นแหล่งผลิตสินค้า เช่น สินค้าจากไทยต้องเสียภาษี 19% สินค้าจากไต้หวัน 20% ขณะที่สินค้าจากญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ถูกเก็บเพียง 15%

อย่างไรก็ตาม ตัวเลขเหล่านี้กลับนำไปสู่คำถามที่ซับซ้อนและชวนปวดหัวสำหรับทั้งนักการค้าและเจ้าหน้าที่ศุลกากรทั่วโลก คือ “เราจะรู้ได้อย่างไรว่าสินค้านั้นผลิตที่ไหนกันแน่?” เพราะในยุคที่ห่วงโซ่อุปทานกระจายตัวข้ามพรมแดน โรงงานประกอบอาจตั้งอยู่ในประเทศหนึ่ง ขณะที่ชิ้นส่วนสำคัญมาจากอีกหลายประเทศ และซัพพลายเออร์อาจอยู่คนละทวีป ยิ่งไปกว่านั้น บางบริษัทก็ใช้กลยุทธ์วางเส้นทางการผลิตและขนส่งอย่างรัดกุม เพื่อเลี่ยงการจ่ายภาษีสูง

คำถามนี้ยิ่งสำคัญขึ้นเมื่อในวันเดียวกัน ทรัมป์ประกาศมาตรการเสริมเพื่อ “ปิดช่องโหว่” ด้วยการเก็บภาษีเพิ่มอีก 40% สำหรับสินค้าที่มีการ “ส่งต่อ” (transship) เพื่อสวมสิทธิ์ประเทศที่เสียภาษีต่ำกว่า หมายความว่า หากสินค้าที่ควรเสียภาษีสูงถูกเปลี่ยนเส้นทางหรือปรับฉลากให้ดูเหมือนมาจากประเทศที่มีอัตราภาษีต่ำ ก็จะถูกบวกภาษีเพิ่มทันทีเป็น 40% จากอัตราเดิมของประเทศต้นทาง

Transshipment คืออะไร? สหรัฐฯ จะใช้เกณฑ์ใดตัดสินว่าสินค้านั้น “ส่งต่อ” หรือ “สวมสิทธิ์”? มีวิธีตรวจสอบต้นกำเนิดใดที่แม่นยำพอ? และเหตุใดสินค้าจากไทยที่ควรเสียเพียง 19% จึงอาจเสี่ยงถูกเก็บเพิ่มเป็น 40%? วันนี้ SPOTLIGHT จะพาไปหาคำตอบ

Transshipment คืออะไร? จากขั้นตอนปกติสู่ปัญหาทางการค้า

ในระบบโลจิสติกส์ระหว่างประเทศ “Transshipment” หรือ “การถ่ายลำ” หมายถึงกระบวนการย้ายสินค้าจากยานพาหนะหนึ่งไปยังอีกยานพาหนะหนึ่งระหว่างทางสู่จุดหมายปลายทาง เช่น การยกสินค้าจากเรือขึ้นรถไฟ หรือการขนจากเครื่องบินลงรถบรรทุก กระบวนการนี้เป็นส่วนหนึ่งของการค้าโลกที่เกิดขึ้นตามปกติและจำเป็นต่อห่วงโซ่อุปทานระหว่างประเทศ เหตุผลที่ต้องทำมีหลายประการ เช่น เพื่อลดต้นทุนขนส่ง ใช้เส้นทางที่เหมาะสมที่สุด แก้ปัญหาข้อจำกัดด้านขนาดหรือประเภทของเรือและเครื่องบิน หรือเพื่อดำเนินการประกอบขั้นสุดท้ายก่อนการส่งออกจริงไปยังผู้ซื้อ

ความสำคัญของกระบวนการนี้เห็นได้ชัดจากเมืองท่าขนาดใหญ่ที่ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางการขนถ่ายสินค้า ตัวอย่างเช่น ท่าเรือสิงคโปร์ ซึ่งมากกว่า 90% ของตู้คอนเทนเนอร์ที่ผ่านท่าเป็นเพียงการส่งต่อ ไม่ได้มีการขนถ่ายเข้าสู่ตลาดภายในประเทศ การพึ่งพากิจกรรมนี้ทำให้สิงคโปร์ก้าวขึ้นมาเป็นหนึ่งในศูนย์กลางการถ่ายลำที่ใหญ่ที่สุดในโลก และเป็นจุดกระจายสินค้าที่สำคัญของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

อย่างไรก็ตาม ในบริบทของนโยบายการค้าสหรัฐฯ สมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ คำว่า “Transshipment” กลับถูกตีความในแง่ลบ เพราะใช้หมายถึงการส่งสินค้าผ่านประเทศที่สามเพื่อหลีกเลี่ยงการเก็บภาษีนำเข้า โดยเฉพาะสินค้าที่มีต้นกำเนิดจากจีนซึ่งถูกเก็บภาษีในอัตราสูง ตัวอย่างเช่น การส่งสินค้าจากจีนผ่านเวียดนาม เม็กซิโก หรือแม้แต่ไทย แล้วอ้างว่าเป็นสินค้าของประเทศเหล่านั้น ทั้งที่แทบไม่มีการผลิตหรือแปรรูปเพิ่มในประเทศนั้นๆ ในบางกรณีเพียงนำสินค้าลงท่าเรือประเทศที่สามแล้วออกใบรับรองถิ่นกำเนิดปลอม หรือมีการเพิ่มมูลค่าของสินค้าเพียงเล็กน้อยก่อนส่งต่อ ซึ่งเป็นสิ่งที่เรียกว่า “การล้างถิ่นกำเนิด” (origin washing) และถือว่าผิดกฎหมายการค้า

ปัจจุบัน Transshipment ที่เข้าข่ายผิดกฎหมายมีอยู่ 2 ลักษณะหลัก ได้แก่

• การเปลี่ยนเส้นทางสินค้าโดยไม่เพิ่มมูลค่า ทำให้สินค้าถูกส่งต่อผ่านประเทศที่สามโดยตรง โดยไม่มีการผลิตหรือปรับปรุงใดๆ แต่ถูกระบุถิ่นกำเนิดว่าเป็นของประเทศนั้น
• การให้ข้อมูลถิ่นกำเนิดเท็จ หรือการจงใจระบุว่าสินค้ามาจากประเทศที่ได้รับสิทธิพิเศษทางภาษี เพื่อหลบเลี่ยงการเก็บภาษีหรือให้ได้อัตราภาษีต่ำกว่า

ทั้งสองลักษณะนี้มีแนวโน้มเกิดขึ้นมากขึ้นหลังจากสหรัฐฯ เริ่มเก็บภาษีนำเข้าสินค้าจากจีนมากขึ้น โดยข้อมูลจากนักเศรษฐศาสตร์ของโนมูระ ซิตี้กรุ๊ป และบาร์เคลย์ส พบว่า ในปีนี้ การส่งต่อสินค้าจากจีนมีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ แม้ว่าการส่งออกโดยตรงจากจีนไปสหรัฐฯ จะลดลงตั้งแต่ต้นปี แต่การส่งออกจากจีนไปยังประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กลับพุ่งขึ้นอย่างรวดเร็ว ขณะเดียวกัน การนำเข้าสหรัฐฯ จากภูมิภาคนี้ก็เพิ่มขึ้นในหมวดสินค้าที่เดิมเคยส่งออกจากจีนมาก่อน

แม้ในเชิงทฤษฎี ปรากฏการณ์ดังกล่าวอาจอธิบายได้ด้วยการย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศที่สาม แต่ในทางปฏิบัติ การย้ายกำลังการผลิตและปรับโครงสร้างซัพพลายเชนขนาดใหญ่ต้องใช้เวลามากกว่าหลายเดือน จึงมีความเป็นไปได้สูงว่าบางส่วนของการค้าเหล่านี้เกิดจากการใช้วิธี Transshipment เพื่อเลี่ยงภาษีนำเข้า

จากประกาศของประธานาธิบดีทรัมป์ หากสหรัฐฯ สามารถพิสูจน์ได้ว่าสินค้าเข้าข่าย Transshipment ผิดกฎหมายด้วยวิธีการใดวิธีการหนึ่ง สินค้านั้นๆ ก็อาจถูกเก็บภาษีในอัตราสูงสุดถึง 40% ซึ่งเป็นระดับที่สูงกว่าภาษีตามรายประเทศอย่างมาก และส่งผลกระทบโดยตรงต่อความสามารถในการแข่งขันของผู้ส่งออก

สถานการณ์นี้ทำให้ผู้ส่งออกไทยเกิดความกังวล โดยเฉพาะกรณีที่มีการนำเข้าชิ้นส่วนหรือวัตถุดิบจากจีนหรือประเทศที่ไม่มีข้อตกลงภาษีพิเศษ แล้วทำการประกอบหรือผลิตขั้นสุดท้ายในไทย เนื่องจากยังไม่มีความชัดเจนว่าสหรัฐฯ จะตีความว่ากระบวนการดังกล่าวเป็นการ “สวมสิทธิ์” หรือไม่? ประเด็นนี้จึงเป็นสิ่งที่ภาคธุรกิจต้องติดตามอย่างใกล้ชิด เพราะอาจส่งผลต่อกลยุทธ์การผลิตและการส่งออกของไทยไปยังตลาดสหรัฐฯ ในระยะยาว

เกณฑ์การตัดสินที่ยังไม่ชัดเจนและความเสี่ยงต่อผู้ส่งออก

แม้สหรัฐฯ จะประกาศมาตรการภาษีตอบโต้ (reciprocal tariffs) และภาษีสำหรับกรณี Transshipment แล้ว แต่จนถึงขณะนี้ยังไม่มีการระบุอย่างชัดเจนว่าจะใช้เกณฑ์ใดเป็นตัวตัดสินว่าสินค้าเข้าข่าย Transshipment หรือไม่ โดยประเด็นสำคัญที่ยังรอความชัดเจน ได้แก่ สัดส่วนการใช้วัตถุดิบภายในประเทศต้องไม่น้อยกว่ากี่เปอร์เซ็นต์? มูลค่าเพิ่มที่ต้องเกิดขึ้นภายในประเทศอยู่ในระดับเท่าใด? และจะมีเงื่อนไขพิเศษอื่นเพิ่มเติมหรือไม่?

จากข้อกังวลด้านการเลี่ยงภาษีของรัฐบาลทรัมป์ นักวิเคราะห์หลายสำนักคาดว่าสหรัฐฯ อาจใช้ “หลัก Value Test” พิจารณามูลค่าสินค้าว่ามีส่วนประกอบจากประเทศที่สาม เช่น จีน เกิน 50% หรือไม่ หากเกิน แม้จะมีการประกอบขั้นสุดท้ายในไทย ก็ยังมีโอกาสถูกตีความว่าเป็น Transshipment และต้องเสียภาษี 40% แทนที่จะได้รับอัตราพิเศษ 19%

นอกจากนี้ สัญญาณที่เริ่มชัดเจนขึ้นคือ รัฐบาลสหรัฐฯ กำลังเพ่งเล็งจีนในทุกขั้นตอนของห่วงโซ่อุปทาน และมีแนวโน้มจะร่วมมือกับบางประเทศเพื่อปราบปรามการปลอมแปลงถิ่นกำเนิดสินค้า ตัวอย่างเช่น ข้อตกลงการค้าระหว่างอินโดนีเซียและสหรัฐฯ ที่กำหนดเงื่อนไขด้านถิ่นกำเนิดอย่างเข้มงวด

ด้านไทย นายลวรณ แสงสนิท ปลัดกระทรวงการคลัง เปิดเผยว่า เกณฑ์ RVC (Regional Value Content) ที่สหรัฐฯ อาจใช้ มีแนวโน้มอยู่ราว 50% และอาจนับรวมวัตถุดิบจากประเทศในภูมิภาคที่มีความตกลงทางภาษีกับสหรัฐฯ เช่น เวียดนามและมาเลเซีย แต่ไม่นับรวมจีน เนื่องจากไม่มีความตกลงทางภาษีร่วมกัน

อย่างไรก็ตาม ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐกิจและการค้ายังไม่สามารถคาดการณ์ได้แน่ชัดว่าสหรัฐฯ จะบังคับใช้อย่างไร ไม่ว่าจะเป็นการเข้มงวดสัดส่วนมูลค่าเพิ่มในประเทศ การบังคับให้มีส่วนประกอบจากสหรัฐฯ มากขึ้น หรือการกำหนดตัวเลขตายตัว ซึ่งทุกแนวทางล้วนมีผลกระทบโดยตรงต่อความสามารถแข่งขันของผู้ส่งออกในภูมิภาค

ด่านตรวจหลายชั้น-กฎใหม่สหรัฐฯ บีบไทยคุมเข้มสินค้าส่งออก

หากเกณฑ์ใหม่ถูกบังคับใช้จริง ภาพที่ผู้ส่งออกต้องเผชิญจะเปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง จากเดิมที่การตรวจสอบถิ่นกำเนิดสินค้าอาจเป็นเพียงขั้นตอนเอกสาร กลับกลายเป็น “กำแพงด่านหลายชั้น” ที่ต้องฝ่าผ่าน ไม่เพียงจากฝั่งสหรัฐฯ แต่ยังรวมถึงประเทศที่เป็นเส้นทางผ่าน เช่น เวียดนาม เกาหลีใต้ ไต้หวัน และไทยเอง ทุกขั้นตอนจะถูกส่องด้วยกล้องขยาย ตั้งแต่การตรวจสอบเอกสารการค้าอย่างละเอียดถี่ถ้วน การลงพื้นที่ตรวจโรงงานผลิตเพื่อพิสูจน์ว่ามีการเพิ่มมูลค่าจริง ไปจนถึงการติดตามเส้นทางซัพพลายเชนทุกโซ่ข้อ โดยเฉพาะสินค้าที่มีต้นทางจากจีนซึ่งถูกจัดให้อยู่ใน “โซนอันตราย” ทางการค้า

เพื่อปิดช่องโหว่การสวมสิทธิ์ รัฐบาลไทยจึงมีแนวทาง “รวมศูนย์อำนาจ” การออกหนังสือรับรองถิ่นกำเนิดสินค้า (Form C/O) สำหรับสินค้าที่อยู่ในกลุ่มเฝ้าระวังไปยังสหรัฐฯ ให้เหลือเพียงหน่วยงานเดียว คือ กรมการค้าต่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ จากเดิมที่มีสามองค์กรร่วมกันดูแล ได้แก่ กรมการค้าต่างประเทศ หอการค้าไทย และสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย มาตรการนี้ตั้งใจให้เป็นเหมือน “ประตูเดียว” ที่ควบคุมได้แน่นหนา

กรมการค้าต่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ ยังเตรียมปรับปรุงกระบวนการตรวจสอบก่อนออกใบรับรองให้เข้มงวดขึ้น โดยเน้นการตรวจโรงงานอย่างละเอียดและการตรวจสอบเอกสารการส่งออกอย่างรัดกุมสำหรับสินค้าที่มีความเสี่ยงสูง พร้อมบูรณาการการทำงานร่วมกับกรมโรงงานอุตสาหกรรม กระทรวงอุตสาหกรรม และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ขั้นตอนตรวจสอบมีความครอบคลุมและน่าเชื่อถือในระดับสากล

นอกจากนี้ กรมการค้าต่างประเทศยังได้หารือกับศุลกากรสหรัฐฯ (U.S. Customs and Border Protection: CBP) เกี่ยวกับข้อกังวลและแนวทางความร่วมมือ โดยจะจัดทำคู่มือและกระบวนการตรวจสอบร่วมกัน เพื่อให้การตรวจสอบของไทยเป็นที่ยอมรับจากฝั่งสหรัฐฯ และ CBP จะเข้ามาอบรมเจ้าหน้าที่ไทยที่เกี่ยวข้อง เพื่อยกระดับทักษะและมาตรฐานการตรวจสอบให้เทียบเท่าสหรัฐฯ

อย่างไรก็ดี ความตั้งใจเหล่านี้กำลังเผชิญแรงท้าทายจากข้อจำกัดด้านกำลังคนที่ยังไม่เพียงพอต่อความต้องการในอนาคต โดยเฉพาะเมื่อสหรัฐฯ ประกาศหรือเริ่มบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดจริงจัง ดังนั้น สำหรับผู้ส่งออก ทางรอดจึงไม่ใช่การรอให้รัฐปรับตัว แต่คือการ “ปรับเกม” ให้ทันสถานการณ์ด้วยตัวเอง ไม่ว่าจะเป็นการศึกษาเกณฑ์การพิสูจน์ถิ่นกำเนิดสินค้าอย่างลึกซึ้ง การเก็บเอกสารทุกขั้นตอนในซัพพลายเชนอย่างครบถ้วนไร้ช่องโหว่ และการปรับแผนจัดหาวัตถุดิบเพื่อลดการพึ่งพาจีน เพราะในยุคที่การค้ากลายเป็นสนามตรวจสอบหลายชั้น ผู้ที่เตรียมพร้อมและเคลื่อนไหวก่อนเท่านั้นที่จะสามารถฝ่าด่านสู่ตลาดได้อย่างราบรื่น

ความเสี่ยงต่อไทย เมื่อซัพพลายเชนยังผูกกับจีน

สำหรับประเทศไทยเองถือเป็นหนึ่งในประเทศที่มีความเสี่ยงสูงจะถูกเก็บภาษี Transshipment ในอัตรา 40% เนื่องจากยังพึ่งพาชิ้นส่วนและวัตถุดิบจากจีนในสัดส่วนสูงมาก 

ข้อมูลจากศูนย์วิจัยกสิกรไทยระบุว่า ไทยได้กลายเป็นหนึ่งในตลาดส่งออกสำคัญของจีนอย่างชัดเจน โดยหลังจากสหรัฐฯ และจีนบรรลุข้อตกลงปรับลดภาษี Reciprocal Tariffs ระหว่างกัน การส่งออกของจีนในเดือนมิถุนายน 2568 กลับมาเร่งตัวเป็นครั้งแรกตั้งแต่เดือนมีนาคม อยู่ที่ 5.8% YoY จาก 4.8% ในเดือนก่อนหน้า ขณะที่การส่งออกของจีนไปสหรัฐฯ แม้ยังคงหดตัว แต่ก็ชะลอการลดลงเหลือ -16.1% จากเดิม -34.5% ในส่วนของตลาดอาเซียน ไทยครองอันดับหนึ่งด้วยอัตราการเติบโตสูงถึง 27.9% รองลงมาคือเวียดนามที่เติบโต 23.8%

นอกจากนี้ กระทรวงพาณิชย์ยังรายงานว่า ครึ่งปีแรก 2568 ไทยนำเข้าสินค้าจากจีนเกือบ 1 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีก่อน 2.2 แสนล้านบาท แม้จะมีมาตรการปราบปรามสินค้าสวมสิทธิ์และสินค้าด้อยคุณภาพ แต่ปัญหาขาดดุลการค้ากับจีนยังรุนแรงขึ้น โดยไทยส่งออกไปจีนมูลค่า 20,920 ล้านดอลลาร์ เพิ่มขึ้น 18.8% ขณะที่นำเข้า 49,514 ล้านดอลลาร์ เพิ่มขึ้นถึง 31.8% ทำให้ขาดดุลการค้า 28,529 ล้านดอลลาร์ หรือราว 9.4-9.5 แสนล้านบาท สูงกว่าครึ่งปีแรกปีก่อนที่ขาดดุล 7.2 แสนล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นราว 2.2 แสนล้านบาท

สินค้านำเข้าหลักจากจีนในช่วงดังกล่าวมีทั้งสินค้าทุน วัตถุดิบ และกึ่งทุนที่จำเป็นต่อการขยายกำลังผลิต เช่น เครื่องจักรไฟฟ้าและส่วนประกอบ (8,677 ล้านดอลลาร์), เครื่องจักรกล (5,002 ล้านดอลลาร์), เคมีภัณฑ์ (2,972 ล้านดอลลาร์), คอมพิวเตอร์และส่วนประกอบ (2,806 ล้านดอลลาร์), เหล็กและผลิตภัณฑ์ (2,313 ล้านดอลลาร์), แผงวงจรไฟฟ้า (1,871 ล้านดอลลาร์) รวมถึงแร่และเศษโลหะ, อัญมณี ทองคำ และผลิตภัณฑ์โลหะ อย่างไรก็ตาม ยังมีการนำเข้าเครื่องใช้ไฟฟ้าในบ้านมูลค่าสูง (3,269 ล้านดอลลาร์) ซึ่งเป็นกลุ่มที่ไม่จำเป็นต่อการผลิตโดยตรง

เมื่อพิจารณาโครงสร้างการนำเข้า จะเห็นว่าสินค้าส่วนใหญ่เป็นชิ้นส่วน วัตถุดิบ หรือสินค้าสำเร็จรูปจากจีนจำนวนมาก หากไม่ปรับซัพพลายเชนเพื่อลดการพึ่งพาจีน ไทยมีความเสี่ยงสูงที่จะถูกตีความว่า “สวมสิทธิ์” และต้องเสียภาษี 40% ภายใต้นโยบายของสหรัฐฯ นอกจากนี้ แม้การหันไปหาแหล่งวัตถุดิบจากประเทศที่ไม่เข้าข่ายจะเป็นทางออก แต่ต้องใช้เวลาในการเจรจาและปรับระบบ อีกทั้งอาจเพิ่มต้นทุนการผลิตในระยะสั้น

โดยสรุป มาตรการภาษี Transshipment ไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนกฎศุลกากร แต่เป็นการส่งสัญญาณชัดเจนว่าสหรัฐฯ จะปิดช่องโหว่ทุกทางที่ทำให้สินค้าจีนเข้าสู่ตลาดในอัตราภาษีต่ำ ประเทศผู้ส่งออกอย่างไทยจึงต้องเร่งปรับกลยุทธ์การผลิต การจัดหาวัตถุดิบ และการค้าให้ทันกับการเปลี่ยนแปลง เพื่อรักษาสิทธิประโยชน์และความสามารถแข่งขันในตลาดสหรัฐฯ ที่กำลังเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว