TDRI ติงแลนด์บริดจ์ไม่คุ้ม ควรเลิกเสียเวลาศึกษา ไปแก้ปัญหาด่วนจะดีกว่า

โครงการแลนด์บริดจ์กลับมาเป็นประเด็นถกเถียงอีกครั้ง ในฐานะเมกะโปรเจกต์ที่รัฐบาลหลายยุคพยายามผลักดัน ด้วยเหตุผลว่าจะช่วยยกระดับเศรษฐกิจ สร้างรายได้ใหม่ และวางตำแหน่งไทยให้เป็นเส้นทางโลจิสติกส์สำคัญของโลก ผ่านการเชื่อมทะเลอันดามันกับอ่าวไทย

ในระยะหลัง รัฐบาลยังเพิ่มน้ำหนักให้กับเหตุผลด้าน “ความมั่นคงทางการขนส่ง” โดยเฉพาะหลังความตึงเครียดในตะวันออกกลางและความเสี่ยงต่อจุดคอขวดทางทะเล เช่น ช่องแคบฮอร์มุซ ทำให้ความเปราะบางของเส้นทางเดินเรือโลกถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นเหตุผลสนับสนุนว่าไทยควรมีโครงสร้างพื้นฐานทางเลือกเพื่อรองรับความไม่แน่นอนในอนาคต

อย่างไรก็ตาม โครงการแลนด์บริดจ์ยังเผชิญข้อกังขาสำคัญว่า ประโยชน์ด้านโลจิสติกส์ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นนั้นคุ้มค่ากับต้นทุนมหาศาลหรือไม่ โดย ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ ระบุว่า โครงการลักษณะนี้เคยผ่านการศึกษาหลายครั้ง แต่ผลการศึกษาไม่ได้สอดคล้องกันทั้งหมด โดยเฉพาะงานศึกษาของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยที่จัดทำให้สภาพัฒน์ ซึ่งชี้ว่าโครงการไม่คุ้มค่าทั้งทางการเงินและทางเศรษฐกิจ

แก่นของข้อถกเถียงจึงไม่ได้อยู่เพียงว่าไทยควรมีโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่เพิ่มเติมหรือไม่ แต่อยู่ที่ว่าเหตุผลใหม่เรื่องวิกฤตตะวันออกกลาง ความเสี่ยงของช่องแคบฮอร์มุซ และความเปราะบางของเส้นทางเดินเรือหลัก จะมีน้ำหนักมากพอที่จะเปลี่ยนสมการความคุ้มค่าของแลนด์บริดจ์ได้จริงหรือไม่

เพราะหากโครงการมีต้นทุนสูงระดับล้านล้านบาท แต่ไม่สามารถดึงปริมาณสินค้าจากเส้นทางเดินเรือเดิมได้มากพอ หรือไม่สามารถสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจให้คุ้มกับเงินลงทุน ความเสี่ยงย่อมตกอยู่กับประเทศในระยะยาว ทั้งในรูปของภาระทางการคลัง ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และต้นทุนค่าเสียโอกาสจากการทุ่มทรัพยากรไปกับโครงการที่อาจไม่ตอบโจทย์เศรษฐกิจไทยในช่วงที่ประเทศยังมีปัญหาเร่งด่วนอีกหลายด้าน

ผลศึกษาขัดแย้งกันรุนแรง จุดตั้งต้นของข้อสงสัยต่อความคุ้มค่า

ดร.สมเกียรติอธิบายระหว่างให้สัมภาษณ์ในรายการ “คิดยกกำลังสอง” ซึ่งออกอากาศในวันที่ 12 พฤษภาคมที่ผ่านมาว่า การพิจารณาโครงการขนาดใหญ่จำเป็นต้องตั้งอยู่บนมาตรฐานพื้นฐานของการศึกษาความเป็นไปได้ หรือ feasibility study ซึ่งต้องประเมินทั้งต้นทุนและประโยชน์ของโครงการอย่างรอบด้าน โดยปกติจะมีการพิจารณาอย่างน้อยสองมิติสำคัญ ได้แก่ ความคุ้มค่าทางการเงิน และความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ

ความคุ้มค่าทางการเงินมองในเชิงการลงทุนโดยตรงว่า เมื่อนำเงินไปลงทุนแล้วรายได้ที่ได้รับกลับมาจะเพียงพอหรือไม่ โครงการสามารถสร้างผลตอบแทนได้จริงหรือเปล่า และมีความสามารถในการคืนทุนมากน้อยเพียงใด ส่วนความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจมีขอบเขตกว้างกว่า เพราะไม่ได้ดูเฉพาะรายรับรายจ่ายในบัญชีโครงการ แต่ต้องรวมผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม ชุมชน การใช้ที่ดิน และต้นทุนแฝงอื่น ๆ ที่อาจไม่ได้สะท้อนอยู่ในงบการเงินของโครงการโดยตรง

ประเด็นสำคัญคือ ผลการศึกษาที่มีอยู่กลับให้คำตอบแตกต่างกันอย่างมาก ดร.สมเกียรติระบุว่า ผลศึกษาของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยที่จัดทำให้สภาพัฒน์ชี้ว่า โครงการแลนด์บริดจ์มีมูลค่าปัจจุบันสุทธิติดลบ หรือกล่าวอย่างง่ายคือ เมื่อนำประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับมาหักลบกับต้นทุนที่ต้องจ่าย โครงการขาดทุนประมาณ 120,000 ล้านบาทในมูลค่าเงินปัจจุบัน ผลดังกล่าวสะท้อนว่าโครงการไม่คุ้มค่าทั้งในมิติทางการเงินและทางเศรษฐกิจ

ในทางกลับกัน ผลการศึกษาของกระทรวงคมนาคม ซึ่งเป็นหน่วยงานเจ้าของโครงการและว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษาเอกชน กลับให้คำตอบตรงกันข้าม โดยระบุว่าโครงการมีความคุ้มค่าและอาจสร้างผลตอบแทนสุทธิเป็นบวกประมาณ 260,000 ล้านบาท ความแตกต่างระหว่างผลศึกษาทั้งสองชุดจึงไม่ใช่ความคลาดเคลื่อนเล็กน้อย แต่เป็นความแตกต่างในระดับ “ฟ้ากับเหว” เพราะฝั่งหนึ่งเห็นว่าโครงการขาดทุนหลักแสนล้านบาท ขณะที่อีกฝั่งหนึ่งเห็นว่าโครงการกำไรหลักแสนล้านบาท

สำหรับ ดร.สมเกียรติ ความน่าเชื่อถือของผลศึกษาจึงเป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาอย่างจริงจัง โดยเห็นว่าผลศึกษาจากสถาบันการศึกษาที่ไม่มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องโดยตรง และจัดทำให้หน่วยงานกลางอย่างสภาพัฒน์ ควรได้รับน้ำหนักมากกว่าผลศึกษาที่มาจากหน่วยงานเจ้าของโครงการ ซึ่งมีแรงจูงใจโดยธรรมชาติในการผลักดันให้โครงการเดินหน้า ความกังวลอยู่ที่ว่า การว่าจ้างที่ปรึกษาเอกชนโดยเจ้าของโครงการอาจทำให้ผลการศึกษาเอนเอียงไปตามความต้องการของผู้ว่าจ้างได้

ข้อสังเกตนี้สะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างของการผลักดันเมกะโปรเจกต์ในไทย ซึ่งมักมีผลศึกษาหลายชุด หลายหน่วยงาน และหลายสมมติฐาน แต่เมื่อผลไม่ตรงกัน คำถามคือรัฐบาลจะใช้หลักเกณฑ์ใดเป็นฐานตัดสินใจ หากการศึกษาถูกทำซ้ำไปเรื่อย ๆ จนกว่าจะได้ผลลัพธ์ที่ “พอใจ” ย่อมทำให้กระบวนการประเมินโครงการขนาดใหญ่สูญเสียความน่าเชื่อถือ และทำให้สังคมตั้งคำถามว่าการตัดสินใจตั้งอยู่บนข้อมูลจริงหรือบนเป้าหมายทางนโยบายที่กำหนดไว้ล่วงหน้าแล้ว

จุดอ่อนเชิงโลจิสติกส์ ยกตู้ขึ้น-ลงหลายทอดอาจทำให้ต้นทุนสูงกว่าการเดินเรืออ้อม

หัวใจของข้อสงสัยต่อแลนด์บริดจ์อยู่ที่รูปแบบการขนส่งของโครงการเอง เพราะแลนด์บริดจ์ไม่ได้เป็นคลองขุดที่เรือสามารถแล่นผ่านจากฝั่งหนึ่งไปยังอีกฝั่งหนึ่งได้โดยตรง แต่เป็นการสร้างท่าเรือสองฝั่ง เชื่อมด้วยระบบรางหรือถนนระหว่างทะเลอันดามันกับอ่าวไทย สินค้าจึงต้องถูกยกลงจากเรือฝั่งหนึ่ง ขนส่งทางบกไปอีกฝั่งหนึ่ง แล้วจึงยกขึ้นเรืออีกลำเพื่อเดินทางต่อ

กระบวนการดังกล่าวทำให้เกิดต้นทุนหลายชั้น ทั้งต้นทุนการยกตู้คอนเทนเนอร์ขึ้นจากเรือ ต้นทุนการขนส่งทางราง ต้นทุนการจัดการท่าเรือ ต้นทุนการยกตู้ลงหรือขึ้นเรืออีกครั้ง ตลอดจนต้นทุนด้านเวลาและความเสี่ยงจากการเปลี่ยนรูปแบบการขนส่งหลายทอด 

ดร.สมเกียรติเห็นว่า เพียงใช้สามัญสำนึกทางโลจิสติกส์ก็พอจะเห็นปัญหา เพราะการขนส่งทางทะเลมีจุดแข็งที่ต้นทุนต่อหน่วยต่ำเมื่อเรือแล่นต่อเนื่องในเส้นทางยาว การบังคับให้สินค้าต้องเปลี่ยนจากเรือเป็นรถไฟ แล้วกลับไปเป็นเรืออีกครั้ง อาจทำลายข้อได้เปรียบด้านต้นทุนของการขนส่งทางทะเลลง

ในเชิงธุรกิจ สายเรือและเจ้าของสินค้าจะเลือกเส้นทางที่คุ้มค่าที่สุดเมื่อเทียบระหว่างต้นทุน เวลา ความแน่นอนของตารางเดินเรือ และความเสี่ยงด้านการจัดการ หากแลนด์บริดจ์ทำให้ต้องเพิ่มขั้นตอนมากขึ้น แม้ระยะทางทางทะเลจะสั้นลงบางส่วน แต่ต้นทุนรวมอาจไม่ได้ลดลงจริง ยิ่งหากต้องเสียเวลารอเทียบท่า รอขนถ่ายสินค้า รอรถไฟขนส่ง และรอเรืออีกลำหนึ่งออกเดินทางต่อ ประโยชน์จากการประหยัดระยะทางอาจถูกหักล้างไปเกือบทั้งหมด

ประเด็นนี้สำคัญอย่างยิ่ง เพราะรัฐบาลมักนำเสนอแลนด์บริดจ์ในฐานะเส้นทางลัดของการค้าโลก แต่เส้นทางลัดทางภูมิศาสตร์ไม่ได้แปลว่าเป็นเส้นทางลัดทางเศรษฐศาสตร์เสมอไป หากการลดระยะทางต้องแลกกับการเพิ่มจุดเปลี่ยนถ่ายสินค้า เพิ่มต้นทุนปฏิบัติการ และเพิ่มความไม่แน่นอนให้ระบบโลจิสติกส์ ผู้ใช้บริการอาจเลือกเดินเรือผ่านเส้นทางเดิมต่อไป แม้ต้องใช้เวลามากกว่าเล็กน้อย

ดร.สมเกียรติจึงมองว่า จุดอ่อนนี้เป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้โครงการแลนด์บริดจ์ห่างไกลจากจุดคุ้มทุน เพราะโครงการต้องลงทุนขนาดใหญ่มาก แต่ยังไม่สามารถพิสูจน์ได้ชัดเจนว่าจะมีปริมาณสินค้ามากพอมาใช้บริการ และยังไม่สามารถตอบได้ว่าทำไมสายเรือระดับโลกจึงควรเปลี่ยนรูปแบบการเดินเรือจากระบบเดิมที่ต่อเนื่องและมีประสิทธิภาพอยู่แล้ว มาใช้ระบบที่ต้องยกตู้สินค้าขึ้นลงหลายรอบ

ช่องแคบมะละกาไม่ใช่ฮอร์มุซ ความเสี่ยงมีจริงแต่ยังไม่พอเปลี่ยนสมการ

หนึ่งในเหตุผลใหม่ที่ถูกนำมาใช้สนับสนุนแลนด์บริดจ์ คือความเสี่ยงจากจุดคอขวดทางทะเลของโลก หรือ chokepoints ซึ่งเป็นพื้นที่ที่การเดินเรือระหว่างประเทศต้องพึ่งพาอย่างมาก หากเกิดเหตุปิดกั้นหรือวิกฤตทางภูมิรัฐศาสตร์ อาจส่งผลกระทบต่อราคาพลังงาน ห่วงโซ่อุปทาน และการค้าระหว่างประเทศในวงกว้าง ตัวอย่างที่ชัดเจนคือช่องแคบฮอร์มุซ ซึ่งเป็นเส้นทางสำคัญของการขนส่งน้ำมันและพลังงานจากตะวันออกกลาง

รัฐบาลจึงพยายามเชื่อมโยงความเสี่ยงดังกล่าวกับช่องแคบมะละกา ซึ่งเป็นหนึ่งในเส้นทางเดินเรือที่หนาแน่นที่สุดของโลก และเป็นเส้นทางหลักระหว่างมหาสมุทรอินเดียกับมหาสมุทรแปซิฟิก ฝ่ายสนับสนุนแลนด์บริดจ์มักอ้างว่าในอนาคตช่องแคบมะละกาอาจมีความแออัดมากขึ้น หรืออาจเกิดความเสี่ยงทางการเมือง เช่น การเก็บค่าผ่านทางหรือการปิดกั้นเส้นทาง จึงควรมีทางเลือกสำรองผ่านประเทศไทย

ดร.สมเกียรติยอมรับว่า ความเสี่ยงของช่องแคบมะละกาไม่ได้เป็นศูนย์ เพราะเป็นเส้นทางเดินเรือที่มีความสำคัญสูงและมีปริมาณเรือจำนวนมาก แต่ประเด็นสำคัญคือ มะละกาไม่เหมือนฮอร์มุซ ช่องแคบฮอร์มุซมีลักษณะเป็นจุดบีบแคบที่หากถูกปิดกั้นจะทำให้เรือจำนวนมากแทบไม่มีทางเลือกที่มีประสิทธิภาพเทียบเท่า ขณะที่ช่องแคบมะละกายังมีเส้นทางอ้อมอื่น ๆ ที่สามารถใช้ได้ แม้จะทำให้ระยะทางเพิ่มขึ้น

ตามข้ออธิบายของ ดร.สมเกียรติ หากช่องแคบมะละกาถูกปิด เรือสามารถอ้อมเส้นทางอื่นได้ โดยอาจต้องเพิ่มระยะทางประมาณ 1,200 กิโลเมตร หรือเสียเวลาเพิ่มราวหนึ่งวัน แน่นอนว่าระยะเวลาและต้นทุนที่เพิ่มขึ้นเป็นภาระทางเศรษฐกิจ แต่ยังแตกต่างอย่างมากจากกรณีช่องแคบฮอร์มุซที่ความเสี่ยงสูงกว่าและทางเลือกจำกัดกว่ามาก

เมื่อเปรียบเทียบกับแลนด์บริดจ์ การอ้อมเรือเพิ่มหนึ่งวันอาจยังคุ้มกว่าการนำสินค้าขึ้นจากเรือ ขนส่งทางบก แล้วนำลงเรืออีกลำหนึ่ง เพราะกระบวนการผ่านแลนด์บริดจ์เองก็อาจใช้เวลาเกินหนึ่งวัน และมีต้นทุนปฏิบัติการสูงกว่าที่คาด ดังนั้น แม้เหตุผลด้านความมั่นคงของเส้นทางเดินเรือจะฟังดูมีน้ำหนักมากขึ้นในยุคภูมิรัฐศาสตร์ผันผวน แต่ยังไม่เพียงพอที่จะเปลี่ยนโครงการที่เคยถูกประเมินว่าไม่คุ้ม ให้กลายเป็นโครงการที่คุ้มค่าได้โดยอัตโนมัติ

กล่าวอีกนัยหนึ่ง วิกฤตตะวันออกกลางและความเสี่ยงต่อ chokepoints ของโลกอาจทำให้ประเด็นแลนด์บริดจ์กลับมาน่าสนใจในเชิงนโยบาย แต่ไม่ได้ทำให้เงื่อนไขพื้นฐานของโครงการเปลี่ยนไป หากต้นทุนยังสูงมาก ปริมาณสินค้ายังไม่แน่นอน และประสิทธิภาพด้านเวลายังไม่เหนือกว่าเส้นทางอ้อมอย่างมีนัยสำคัญ เหตุผลด้านความมั่นคงก็อาจเป็นเพียงเหตุผลเสริมทางการเมือง มากกว่าจะเป็นคำตอบทางเศรษฐศาสตร์ที่ทำให้โครงการคุ้มทุนจริง

ความชอบธรรมทางการเมืองและบทเรียนจากเมกะโปรเจกต์ที่เดินไม่ถึงฝั่ง

นอกจากความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ ดร.สมเกียรติยังตั้งคำถามถึงความชอบธรรมทางการเมืองของการผลักดันแลนด์บริดจ์ โดยเฉพาะเมื่อพรรคการเมืองที่เป็นแกนนำรัฐบาลไม่ได้ยกโครงการนี้เป็นนโยบายหาเสียงหลักในการเลือกตั้งล่าสุด และไม่ได้เสนอเป็นโครงการสำคัญต่อประชาชนอย่างชัดเจน การหยิบโครงการขนาดใหญ่ที่มีผลกระทบสูงกลับมาผลักดันหลังการเลือกตั้ง จึงอาจถูกมองว่าไม่เป็นธรรมกับประชาชน เพราะประชาชนไม่ได้มีโอกาสตัดสินใจบนข้อมูลและนโยบายนี้อย่างครบถ้วนตั้งแต่ต้น

“โครงการนี้อย่ามาเสียเวลากันต่อไปเลย มันเป็นโครงการที่ลงทุนเยอะนะครับ แต่แก้โจทย์ได้ไม่ค่อยเยอะสักเท่าไร พรรคภูมิใจไทยนะครับหาเสียงรอบนี้ไม่ได้ยกแลนด์บริดจ์ขึ้นมาเป็นโครงการที่ยื่นเสนอต่อกกต. ด้วยนะครับ และไม่ได้ใช้หาเสียงในการเลือกตั้งด้วยซ้ำ เพราะฉะนั้นพอเป็นรัฐบาลจะจับขึ้นมาทำ ผมคิดว่าไม่ค่อยแฟร์กับประชาชน และไม่ค่อยมีความชอบธรรมนะครับ” ดร.สมเกียรติ กล่าว

นอกจากนี้ แม้จะมีผลสำรวจบางชุดที่ระบุว่าประชาชนภาคใต้สนับสนุนแลนด์บริดจ์มากกว่าคัดค้าน แต่ ดร.สมเกียรติเตือนว่า ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายสนับสนุนไม่ควรนำโพลมาอ้างอย่างง่ายเกินไป เพราะผลสำรวจเดียวกันสะท้อนว่าผู้ตอบแบบสอบถามจำนวนมากยังมีความรู้เกี่ยวกับโครงการไม่เพียงพอ หากประชาชนยังไม่เข้าใจรายละเอียด ต้นทุน ผลกระทบ และทางเลือกอื่นอย่างรอบด้าน การอ้างว่าประชาชนให้การยอมรับจึงอาจไม่สะท้อนความยินยอมที่แท้จริง

ดร.สมเกียรติยังเปรียบเทียบกับบทเรียนของโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน ซึ่งเป็นหนึ่งในเมกะโปรเจกต์สำคัญที่เซ็นสัญญาไปแล้วหลายปี แต่ยังไม่เดินหน้าอย่างเป็นรูปธรรม ทั้งที่โครงการดังกล่าวมีการอุดหนุนจากรัฐเป็นเงินจำนวนมาก เนื่องจากผลศึกษาเดิมชี้ว่าโครงการไม่คุ้มพอที่จะให้เอกชนลงทุนล้วน ๆ ได้ แม้รัฐจะให้เงินสนับสนุนหลักแสนล้านบาท โครงการก็ยังเผชิญความล่าช้าและไม่สามารถก่อสร้างได้ตามเป้าหมาย

บทเรียนดังกล่าวทำให้ข้ออ้างของรัฐบาลที่ว่าแลนด์บริดจ์จะใช้เงินลงทุนจากเอกชนโดยไม่ต้องใช้เงินรัฐแม้แต่บาทเดียว ยิ่งถูกตั้งคำถามมากขึ้น เพราะหากโครงการที่มีรัฐอุดหนุนจำนวนมากยังเดินหน้าได้ยาก โครงการแลนด์บริดจ์ที่มีขนาดใหญ่กว่า ใช้เงินระดับล้านล้านบาท และยังมีข้อสงสัยเรื่องความคุ้มค่า ย่อมยากที่จะดึงดูดเอกชนให้ลงทุนได้จริงโดยไม่ต้องพึ่งพาภาระหรือหลักประกันจากรัฐในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง

ท้ายที่สุด ข้อเสนอของ ดร.สมเกียรติคือรัฐบาลควรทบทวนอย่างจริงจัง ไม่ใช่เพียงตั้งคณะกรรมการศึกษาซ้ำในกรอบเวลาอันสั้นแล้วเดินหน้าตามธงเดิม เพราะประเทศไทยกำลังเผชิญวิกฤตหลายด้าน การใช้เวลา ทุนทางการเมือง และทรัพยากรของรัฐไปกับโครงการที่ยังไม่สามารถพิสูจน์ความคุ้มค่าได้ชัดเจน อาจกลายเป็นการ “ชักใบให้เรือเสีย” ทำให้ประเทศเสียโอกาสในการแก้ปัญหาที่เร่งด่วนกว่า