ถอดโจทย์ ‘เมืองที่ดี’ สร้างอย่างไร เมื่อไทยต้องพัฒนาเมืองหนุนเศรษฐกิจ

ประเทศไทยต้องการเมืองมากกว่าหนึ่งศูนย์กลาง หากต้องการก้าวสู่ประเทศรายได้สูงภายในปี 2580 ประเทศไทยไม่ควรพึ่งพาเพียงการเติบโตของกรุงเทพมหานคร แต่ต้องปลดล็อกศักยภาพทางเศรษฐกิจของเมืองต่าง ๆ ทั่วประเทศ เพื่อให้เมืองสามารถเข้ามามีบทบาททางเศรษฐกิจได้มากขึ้น – นี่คือคำแนะนำของธนาคารโลก (World Bank) ที่เน้นย้ำเรื่องนี้อีกปี ผ่านรายงาน “Thailand Cities of the Future: Urban Foundations for a High-Income Economy” ฉบับใหม่ที่เปิดตัวเมื่อวันที่ 22 กันยายน 2569

ตามรายงานของธนาคารโลก หากประเทศไทยต้องการบรรลุสถานะประเทศรายได้สูงภายในปี 2580 จะต้องมีการเติบโตของ GDP ต่อหัวเฉลี่ยประมาณ 5.4% ต่อปีในช่วงทศวรรษข้างหน้า ขณะที่ GDP ไทยเติบโตอยู่ประมาณ 2% และเนื่องจากเศรษฐกิจไทยเติบโตจากพื้นที่เมืองเป็นหลัก โดยประมาณ 89% ของการเติบโตของ GDP ในช่วงปี 2553–2563 มาจากเขตเมือง ดังนั้น จึงจำเป็นต้องปล็อดล็อกศักยภาพทางเศรษฐกิจของเมืองทั่วประเทศ เพื่อให้เมืองทำงานอย่างเต็มประสิทธิภาพ ซึ่งจะช่วยลดช่องว่างอัตราการเติบโตดังกล่าวได้

กล่าวให้เข้าใจง่าย คือ กรุงเทพฯ ซึ่งเป็น ‘เดอะแบก’ ของเศรษฐกิจไทย ไม่สามารถดันให้เศรษฐกิจไทยโตได้มากเพียงพอที่จะเป็นประเทศรายได้สูงตามเป้าที่กำหนดไว้ภายในปี 2580 จึงต้องปลดล็อกและพัฒนาศักยภาพเมืองอื่น ๆ ให้มาช่วยกันสร้างการเติบโต

แต่ความท้าทาย คือ ระบบเมืองของไทยยังกระจุกตัวอยู่ที่กรุงเทพมหานครเป็นอย่างมาก โดยกรุงเทพมหานครและปริมณฑลสร้างผลผลิตทางเศรษฐกิจของประเทศเกือบครึ่งหนึ่ง ขณะที่กรุงเทพฯ มีประชากรมากกว่าเชียงใหม่ ซึ่งเป็นเมืองใหญ่อันดับสองของประเทศเกือบ 27 เท่า แม้การกระจุกตัวของประชากรในกรุงเทพฯ มีส่วนสนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจ แต่ต้นทุนก็กำลังเพิ่มขึ้นตามมา ขณะที่เมืองรองจำนวนมากยังไม่สามารถใช้ศักยภาพทางเศรษฐกิจของตนเองได้ไม่เต็มที่

ธนาคารโลกจึงเสนอว่า ประเทศไทยไม่ควรเป็นการเลือกระหว่างกรุงเทพมหานครกับเมืองอื่น ๆ แต่ควรสร้าง ‘เครือข่ายเมือง’ ที่กรุงเทพฯ ยังคงเป็นศูนย์กลางหลักของประเทศ ขณะที่เมืองรองมีบทบาททางเศรษฐกิจที่เกื้อหนุนกัน

ข้อเสนอของธนาคารโลกเป็นประเด็นที่ถูกนำมาพูดคุยต่อยอดในงานเปิดตัวรายงาน ผ่านเวทีเสวนา “จากวิสัยทัศน์สู่การลงมือปฏิบัติ: การสร้างเมืองแห่งอนาคตของประเทศไทย” โดยมีตัวแทนจากธนาคารโลก สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง (UDDC) และเทศบาลเมืองทุ่งสง จังหวัดนครศรีธรรมราช ร่วมแลกเปลี่ยนทิศทางการพัฒนาเมืองว่า เมืองที่ดีควรมีหน้าตาอย่างไร และจากวิสัยทัศน์จะเปลี่ยนไปสู่การลงมือทำจริงได้อย่างไร แล้วความพยายามที่ผ่านมาติดขัดอุปสรรคหรือความท้าทายอย่างไรบ้าง และอะไรคือสิ่งที่ควรเริ่มต้นทำภายใน 12 เดือน

เมืองที่ดีต้องยืนเองได้ ถึงเวลาไทยเปลี่ยนวิธีปกครอง

ขวัญพัฒน์ สุทธิธรรมกิจ เจ้าหน้าที่อาวุโสผู้รับผิดชอบประเทศไทย ธนาคารโลก อธิบายภาพของรายงานผ่านเรื่องใกล้ตัวอย่าง ‘ครอบครัว’ โดยเปรียบรัฐบาลส่วนกลางเป็นผู้ปกครองที่เลี้ยงดูเมืองต่าง ๆ ซึ่งเป็นเหมือนลูกที่อยู่ในครอบครัวประเทศไทยมานาน แต่ยังไม่ได้รับอิสระในการบริหารจัดการและสร้างรายได้ด้วยตัวเองอย่างเต็มที่

‘ลูก’ เหล่านี้บางคนมีอายุประมาณ 40 ปีแล้ว แต่ยังไม่มีทั้งกระเป๋าสตางค์หรือบัตรเครดิตเป็นของตัวเอง ยังคงได้รับเงินเป็นรายสัปดาห์จากผู้ปกครอง ขณะที่ผู้ปกครองเองก็เริ่มมีอายุมากขึ้นและหาเงินได้ไม่คล่องตัวเหมือนเดิม ดังนั้น สิ่งที่ธนาคารโลกต้องการสื่อ คือ ถึงเวลาที่ต้องเปลี่ยนวิธีเลี้ยงเมือง ให้เมืองสามารถเติบโต มีงาน มีรายได้ และเข้ามาช่วยสร้างรายได้ให้กับครอบครัวประเทศไทย

ที่ผ่านมา ประเทศไทยก็เคยทดลองปล่อยให้เมืองบางแห่งมีบทบาทมากขึ้นแล้ว เช่น กรุงเทพมหานคร ที่เปรียบเสมือนลูกชายคนโต พัทยา ลูกชายคนรองที่ได้รับเงินและอำนาจบางส่วนไปดำเนินธุรกิจของตัวเอง และพื้นที่ EEC เปรียบเสมือนลูกคนที่มีศักยภาพสูงจนพ่อแม่ (ภาครัฐ) เข้าไปจัดตั้งกลไกในการทำธุรกิจและส่งคนเข้าไปช่วยบริหารจัดการ แต่เมืองอื่น ๆ ยังอยู่ในระบบที่ผู้ปกครองยังไม่ได้ปล่อยให้เติบโต และยังมีโครงสร้างการบริหารแบบสองระบบที่มีทั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดอยู่ด้วยกัน

ขวัญพัฒน์มองว่า หากเป้าหมายคือการทำให้เมืองเติบโตและหารายได้ด้วยตัวเอง เมืองต้องสามารถดึงดูดการลงทุนได้ ซึ่งโครงสร้างพื้นฐานเป็นองค์ประกอบหนึ่ง แต่สิ่งสำคัญไม่แพ้กันคือการทำให้เมืองน่าอยู่และสามารถดึงดูดคนเข้าไปอยู่อาศัย เพราะคนเป็นส่วนสำคัญในการสร้างเมืองและสร้างนวัตกรรมให้กับเมือง

สศช.อยากเห็นเมืองที่ปลอดภัย น่าอยู่ ยั่งยืน ยืดหยุ่น ไม่ทิ้งใคร

ชณกช ชสิธภนญ์ ผู้อำนวยการกองยุทธศาสตร์การพัฒนาเมือง สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) กล่าวว่า ในแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ประเด็นที่ 6 และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 ได้กำหนดภาพของเมืองที่ต้องการไว้ทั้งความปลอดภัย ความน่าอยู่ ความยั่งยืน ความยืดหยุ่น และความครอบคลุม

อย่างไรก็ตาม มิติของเมืองที่ระบุไว้นี้เป็นผลลัพธ์ปลายทางของการพัฒนาที่ สศช.อยากเห็น ส่วนเส้นทางที่แต่ละเมืองจะเลือกเพื่อไปสู่เป้าหมาย จะพัฒนาไปในแนวทางไหน สภาพัฒน์ไม่สามารถกำหนดได้ ขึ้นอยู่กับแต่ละเมืองจะเลือกเอง

นอกจากนั้น ชณกชบอกว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 14 ที่ สศช.กำลังยกร่าง จะให้เศรษฐกิจเป็นตัวนำ โดยเน้นการเติบโตที่ทั่วถึงและยั่งยืน ไม่มีเสาหลักเรื่องเมืองโดยตรง แต่เรื่องเมืองยังแทรกอยู่ในหลายเสาหลัก รวมถึงเรื่องสมาร์ทซิตี้ที่ยังเป็นเป้าหมายสำคัญของแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ

UDDC แนะต้องเปลี่ยนความหนาแน่นเป็น Productivity

รศ. ดร.นิรมล เสรีสกุล ผู้อำนวยการศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง (UDDC) มองโจทย์เมืองผ่านเป้าหมายการเติบโตของเศรษฐกิจไทย โดยระบุว่า เมื่อ GDP ของไทยต้องเพิ่มอัตราการเติบโตจาก 2.2% ไปเป็น 5.4% ในปี 2037 และ GDP ส่วนใหญ่ถูกสร้างขึ้นในพื้นที่เมือง คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่าจะเปลี่ยน ‘ความหนาแน่น’ ของเมืองให้กลายเป็น productivity (ผลิตภาพ) ได้อย่างไร โดยเฉพาะในช่วงที่จำนวนประชากรของประเทศกำลังลดลง

รศ.ดร.นิรมลอธิบายว่า เมื่อแนวโน้มประชากรจะลดลง การวัดความหนาแน่นของเมืองจึงไม่ควรดูเพียงว่ามีคนอาศัยอยู่ในพื้นที่จำนวนมากแค่ไหน แต่ควรมองถึงจำนวนคนที่สามารถเข้าถึงงานและจุดหมายปลายทางต่าง ๆ ได้ภายในระยะเวลาที่กำหนดด้วย เพราะเรื่องการเดินทางสัมพันธ์กับ productivity โดยตรง ดังนั้น คุณภาพของการเดินทางในช่วง 800 เมตรสุดท้ายก่อนถึงที่ทำงานจึงมีความสำคัญ ต้องทำให้เมืองเป็น ‘เมืองเดินได้เดินดี’ ที่มีทั้งความสะดวก ความปลอดภัย และสภาพแวดล้อมที่น่าเดิน

ในกรณีกรุงเทพมหานคร นิรมลยกตัวอย่างปัญหาว่า ผังเมืองมีลักษณะเป็นบล็อกขนาดใหญ่ โดยเฉพาะในย่าน CBD และเป็นซอยตันถึงประมาณ 45% ทำให้คนเดินเชื่อมต่อไม่ได้ จึงมีข้อเสนอให้ทำให้บล็อกมีขนาดเล็กลงและสามารถเดินทะลุถึงกันได้ ซึ่งเมื่อเดินทะลุได้ ก็จะเกิดร้านค้า เกิดการใช้จ่ายภายในตรอกซอย เหมือนอย่างหลายเมืองในต่างประเทศ

“ดังนั้น ขนาดบล็อก ความถี่ของทางแยก คุณภาพทางเท้า และร่มเงา จึงเป็นสิ่งสำคัญที่ช่วยลดต้นทุนการเดินทางและเพิ่ม productivity”

ดร.นิรมลอ้างอิงผลการศึกษาว่า ยิ่งพัฒนาเมืองให้มีความหนาแน่นของคนและแหล่งงานมากขึ้น รายได้ของคนในเมืองก็เพิ่มขึ้นตาม เพราะคนเข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจได้รวดเร็วขึ้น โดยในประเทศกลุ่มรายได้สูง เมื่อความหนาแน่นของเมืองเพิ่มขึ้น 1% รายได้ประชากรเพิ่มขึ้น 0.04% ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนารวมถึงไทย รายได้เพิ่มขึ้น 0.08%

อย่างไรก็ตาม ผลการศึกษาระบุว่า กรุงเทพฯ มีพื้นที่ที่สามารถเดินและใช้ชีวิตได้โดยไม่ต้องพึ่งรถยนต์ (walkable area) เพียง 4% ขณะที่คะแนนความสะดวกในการเดิน (walk score) อยู่ที่ 8 จาก 100 คะแนน และคะแนนความปลอดภัยทางเดินเท้าจากการสำรวจ 10 เขตอยู่ที่ 1.9 จากคะแนนเต็ม 5 คะแนน และ 72% ของถนนที่สำรวจขาดความปลอดภัยหรือมีแสงสว่างไม่เพียงพอ

รศ.ดร.นิรมลสรุปว่า การทำให้เมืองน่าเดินไม่ได้เป็นเพียงเรื่องงานโยธา แต่เกี่ยวข้องกับการลงทุนและการวางผังเมืองด้วย ขณะเดียวกัน ต้องดึงการลงทุนจากภาคเอกชนและองค์กรต่าง ๆ เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาพื้นที่ด้วย แต่การจะดึงเอกชนร่วมลงทุนได้นั้นจำเป็นต้องมีผังเมืองที่กำกับทิศทางการพัฒนา และมีแรงจูงใจให้เกิดการลงทุน

หนึ่งในเครื่องมือที่ รศ.ดร.นิรมลเสนอ คือ Land Value Capture หรือการเก็บคืนผลประโยชน์จากมูลค่าที่ดินที่เพิ่มขึ้น โดยให้เอกชนในพื้นที่ที่ได้รับประโยชน์จากการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ ร่วมสมทบเงินกลับเข้าสู่กองทุนพัฒนาย่าน หรือนำไปใช้ในโครงการพัฒนาต่าง ๆ โดยตัวอย่างที่ยกขึ้นมา คือ อังกฤษ ซึ่งในปี 2018–2019 สามารถเก็บเงินจากแนวทางนี้ได้ 2,000 ล้านปอนด์ และส่วนหนึ่งนำไปสนับสนุนที่อยู่อาศัยที่มีราคาจับต้องได้

นายกฯ ทุ่งสงชี้ เมืองต้องรู้ต้นทุนตัวเอง ก่อนออกแบบการเติบโต

ทรงชัย วงษ์วัชรดำรง นายกเทศมนตรีเมืองทุ่งสง จากจังหวัดนครศรีธรรมราช มองว่า การพัฒนาเมืองต้องเริ่มจากการรู้จักต้นทุน จุดเด่น ปัญหา และความต้องการของพื้นที่ เพราะผู้นำท้องถิ่นเป็นคนที่อยู่ใกล้กับเมืองและประชาชนมากที่สุด สำหรับทุ่งสง จุดแข็งสำคัญคือการเป็นชุมทางที่อยู่กึ่งกลางระหว่างอ่าวไทยกับอันดามัน จึงมองเห็นโอกาสในการพัฒนาให้เป็นศูนย์กลางกระจายสินค้าและฮับด้านโลจิสติกส์ของภาคใต้

“ผู้นำท้องถิ่นต้องรู้ต้นทุนและจุดเด่นของพื้นที่ รู้ปัญหา รู้ความต้องการ” ทรงชัยกล่าว พร้อมยกตัวอย่างการผลักดันโครงการศูนย์กระจายสินค้าภาคใต้ทุ่งสง

นายกเทศมนตรีเมืองทุ่งสงเล่าว่า โครงการนี้เกิดขึ้นจากความพยายามของเทศบาลทุ่งสงในการผลักดันให้เกิดการศึกษาศักยภาพของพื้นที่ โดยได้รับการสนับสนุนจากจังหวัดในเวลานั้น และผลักดันให้มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์เข้ามาศึกษา ขณะเดียวกัน ในช่วงที่ สศช.กำลังศึกษาโครงการแลนด์บริดจ์ ก็มีการตั้งคำถามว่าหากทุ่งสงพัฒนาเป็นฮับโลจิสติกส์จะสามารถสนับสนุนโครงการแลนด์บริดจ์ได้หรือไม่ ซึ่งทรงชัยตอบว่า “1,000%” และนำไปสู่การศึกษาเพิ่มเติม

ผลการศึกษาสอดคล้องกับแนวคิดของท้องถิ่นว่าทุ่งสงมีศักยภาพที่จะเป็นฮับด้านการกระจายสินค้า จากนั้น สศช.จึงนำเรื่องเข้าสู่แผนยุทธศาสตร์ชาติ และต่อมาเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี ในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร โดยได้รับอนุมัติในการประชุม ครม.สัญจรที่เกาะสมุย จังหวัดสุราษฎร์ธานี ในปี 2555 วงเงิน 800 ล้านบาท

ปัจจุบันโครงการดำเนินการมาแล้ว 2 เฟส ใช้งบประมาณไปประมาณ 400 ล้านบาท และกำลังอยู่ระหว่างการก่อสร้างเฟส 3 ซึ่งเมื่อแล้วเสร็จจะพัฒนาไปสู่การเป็นท่าเรือบก (ICD) และด่านศุลกากร รองรับการขนส่งสินค้าระหว่างระบบถนนและระบบราง ซึ่งทรงชัยมองว่าเหมาะกับศักยภาพของทุ่งสงในฐานะชุมทางรถไฟและจุดเชื่อมระหว่างสองฝั่งทะเลของภาคใต้

มีรถไฟอย่างเดียว ไม่ได้แปลว่าเศรษฐกิจจะโต

เมื่อพูดถึงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ทั้งระบบรางและการเชื่อมโยงระหว่างเมือง ซึ่งไม่ได้ส่งผลต่อเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติ จึงมีคำถามว่า แล้วจะทำอย่างไรให้โครงสร้างพื้นฐานนำไปสู่การลงทุนในพื้นที่ การจ้างงาน และตัวเลขทางเศรษฐกิจจริง

ขวัญพัฒน์แสดงความเห็นว่า โครงสร้างพื้นฐานไม่ได้สร้างงานโดยอัตโนมัติ ดังนั้น อาจต้องเปลี่ยนวิธีคิดจากการเริ่มต้นด้วยคำถามว่า “จะสร้างโครงสร้างพื้นฐานอะไร” ไปเป็น “ต้องการสร้างงานอะไรในพื้นที่” แล้วจึงย้อนกลับมาคิดว่า “โครงสร้างพื้นฐานแบบไหนที่จะช่วยให้เกิดงานนั้น”

ขวัญพัฒน์เปรียบเทียบว่า รถไฟความเร็วสูงสามารถช่วยเพิ่มความหนาแน่นและลดระยะเวลาเดินทางได้ แต่หากเปรียบประเทศไทยเป็นครอบครัว รถไฟก็เป็นเหมือนหานะที่พ่อแม่จะพาลูกไปตลาดได้เร็วขึ้น ในขณะที่ลูกยังไม่มีสินค้าที่จะนำไปขาย ลูกจึงยังไม่สามารถคว้าโอกาสการเข้าถึงตลาดไว้ได้ ดังนั้น จึงย้อนกลับไปที่โจทย์แรกว่า ต้องมีการปลดล็อกศักยภาพของเมือง

“ผู้ปกครองต้องปล่อยให้ลูกโต ให้เงิน ให้อำนาจ และช่วยให้มีศักยภาพ ถ้าเราลงทุนโดยไม่มีสามสิ่งนี้ การลงทุนก็ไม่มา งานก็ไม่มา อะไรก็ไม่เกิด”

ขวัญพัฒน์เห็นด้วยกับแนวทางของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 14 ที่ให้เมืองสามารถเลือกทิศทางเศรษฐกิจของตัวเอง โดยไม่ได้หมายความว่าทุกเมืองต้องได้รับอำนาจและทรัพยากรในระดับเดียวกันพร้อมกัน แต่ควรพิจารณาจากความพร้อมและข้อเสนอของแต่ละพื้นที่

นอกจากนั้น ขวัญพัฒน์เห็นด้วยกับแนวทาง Land Value Capture โดยบอกว่า ในต่างประเทศมีการนำมูลค่าที่เพิ่มขึ้นจากการลงทุนของรัฐ เช่น การสร้างรถไฟ มาอยู่ในสมการ โดยเอกชนที่เข้ามาพัฒนาพื้นที่และได้รับประโยชน์จากโครงสร้างพื้นฐานจะมีเงื่อนไขให้จ่ายเงินกลับคืนมา

ขวัญพัฒน์บอกอีกว่า แนวคิดนี้เชื่อมโยงกับเรื่องความทนทาน (resilience) ของเมืองด้วย เพราะแม้ว่ารัฐในฐานะผู้ปกครองจะปล่อยให้เมืองเติบโตด้วยตัวเอง แต่ในขณะเดียวกัน รัฐต้องช่วยลดความเสี่ยงจากการลงทุนของเมือง โดยรัฐเข้าไปช่วยลงทุนและกำหนดเงื่อนไขให้เมืองจ่ายคืน นอกจากนั้น มองว่า เมืองต้องสามารถรับมือกับความเสี่ยงและฟื้นตัวได้ด้วย และการพัฒนาเมืองไม่ควรพึ่งพาเพียงเงินภาครัฐ (อปท.) แต่ต้องดึงภาคเอกชนเข้ามาร่วมด้วย เนื่องจากงบประมาณภาครัฐมีข้อจำกัด

ไทยไม่ได้ขาด ‘เงินลงทุน’ แต่ขาดแผน-ผัง และการบูรณาการ

สำหรับคำถามว่าไทยขาดเงินลงทุนเพื่อพัฒนาเมืองหรือไม่ ขวัญพัฒน์มองว่า ไทยไม่ได้มีปัญหาเรื่องเงิน ไทยมีสภาพคล่องจำนวนมาก ขณะที่ความต้องการพื้นฐานของเมืองส่วนใหญ่มีอยู่ประมาณ 4–5 เรื่อง ได้แก่ ระบบขนส่ง ไฟฟ้า ประปา การจัดการขยะ รวมถึงการดูแลผู้สูงอายุและเด็ก

แต่ข้อจำกัดสำคัญ คือ เมืองมีอำนาจจำกัด ทำให้โครงการที่เมืองคิดขึ้นมามักมีขนาดเล็กเกินกว่าจะดึงดูดเงินลงทุนได้ ธนาคารโลกจึงเสนอให้รวบรวมโครงการที่มีลักษณะคล้ายกันจากหลายพื้นที่เข้าด้วยกัน เพื่อทำให้โครงการมีขนาดใหญ่ขึ้นและสามารถดึงเงินลงทุนเข้ามาได้มากขึ้น

โดยสรุปมุมของขวัญพัฒน์ ประเทศไทยมีพร้อมทั้งวิธีและเงิน แต่สิ่งที่ยังขาด คือ การคิดและทำงานร่วมกัน

ด้าน ดร.นิรมลมองว่า สิ่งที่ไทยขาดไม่ใช่เงิน แต่เป็นการวางแผนและการขับเคลื่อนของรัฐที่จะทำให้หน่วยงานต่าง ๆ สามารถจัดแนวทางร่วมกันได้ว่าจะทำอะไร ที่ไหน เมื่อไหร่ อย่างไร และเพราะอะไร เนื่องจากเมืองมีทั้งเจ้าของที่ดินและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจำนวนมาก การปล่อยให้การพัฒนาเกิดขึ้นโดยไม่มีกรอบกำกับจึงไม่เพียงพอ ขณะที่ผังเมืองรวมในปัจจุบันบอกได้เพียงว่าพัฒนาอะไรได้หรือไม่ได้ และถนนจะไปทางไหน แต่ยังไม่ตอบรายละเอียดของการพัฒนาในแต่ละพื้นที่

ดร.นิรมลบอกว่า ‘แผน’ ต้องถูกแปลงไปเป็น ‘ผังทางกายภาพ’ ที่บอกได้ว่าจะทำอะไร อย่างไร เมื่อไหร่ และต้องใช้เงินลงทุนเท่าไหร่ เพื่อทำให้การพัฒนาเมืองเดินจากกรอบนโยบายไปสู่พื้นที่จริง

ทั้งนี้ ดร.นิรมลเสนอให้ใช้แนวคิดการวางผังเพื่อสร้างเมืองและสร้างเศรษฐกิจเมือง โดยมองว่า EEC เป็นตัวอย่างของการใช้เครื่องมือในลักษณะดังกล่าวที่ควรนำไปปรับใช้ในพื้นที่อื่นด้วย

เรื่องเงินในการลงทุน ดร.นิรมลมองว่า การใช้งบประมาณประจำปีเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ เพราะการพัฒนาเมืองเป็นงานที่ต้องลงทุนต่อเนื่องในระยะยาว จึงต้องมีกลไกนำผลประโยชน์จากการลงทุนภาครัฐกลับมาสนับสนุนพื้นที่ เช่น กรณีรัฐลงทุนรถไฟฟ้าและเอกชนเข้ามาพัฒนาห้างหรือโครงการต่าง ๆ ซึ่งทำให้พื้นที่ได้รับประโยชน์และมีผลต่อการใช้โครงสร้างพื้นฐาน จึงมีข้อเสนอให้ใช้ Land Value Capture เข้ามาเป็นกลไกให้ผู้ได้รับประโยชน์ร่วมสมทบกลับสู่พื้นที่

ส่วนเรื่องเจ้าภาพการพัฒนาเมือง ดร.นิรมลเห็นว่าควรเป็นองค์กรที่มีอำนาจทำงานข้ามวาระของผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง และต้องมีกลไกในการดึงเงินกลับเข้าท้องถิ่น พร้อมแสดงความเห็นว่า ปัจจุบัน หน่วยบริหารและจัดการทุนด้านการพัฒนาระดับพื้นที่ (บพท.) กำลังสนับสนุนบริษัทพัฒนาเมือง ซึ่งเป็นทิศทางที่ถูกต้อง แต่ยังไม่เพียงพอ เพราะเอกชนไม่มีอำนาจในการสั่งการ มีเพียงสิทธิในการเสนอแนะ ไม่มีเงินเพียงพอ และไม่ได้มีหน้าที่ต้องลงทุนให้เมืองทั้งหมด

“ทุกอย่างต้องอาศัยกลไก คิดว่าเป็นเรื่องยาก แต่ไม่ทำไม่ได้ และต้องทำให้ทันเวลา เพราะหน้าต่างโอกาสไม่ได้เปิดไว้นาน และถ้าเวลาผ่านไป มันยากมากที่จะฟื้นกลับได้”

ปลดล็อกเมืองก่อน รอการปฏิรูปทุกอย่างไม่ได้

เมื่อพูดถึงข้อเสนอเรื่องการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อประสานทรัพยากรและเพิ่มศักยภาพในการพัฒนาเมือง

ขวัญพัฒน์อธิบายว่า ธนาคารโลกเลือกตั้งโจทย์เรื่องเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยไม่ได้เข้าไปแตะเรื่องกระบวนการทางการเมือง การกระจายอำนาจ หรือการควบรวม เพราะเป็นประเด็นที่ต้องใช้เวลาและการเจรจา

แต่ในระหว่างที่กระบวนการเหล่านั้นยังดำเนินต่อไป ธนาคารโลกมองว่าควรปลดล็อกในจุดที่สามารถทำได้ก่อน เพราะประเทศไทยไม่สามารถรอให้ทุกกระบวนการทางการเมืองเสร็จสิ้นแล้วจึงค่อยขับเคลื่อนเมืองได้ การผลักดันให้เมืองสามารถเติบโตและสร้างรายได้จึงเป็นเรื่องที่ต้องเริ่มดำเนินการควบคู่กันไป

การทำงานพัฒนาเมือง ต้องเริ่มจากคนและการมีส่วนร่วม

ทรงชัย วงษ์วัชรดำรง นายกเทศมนตรีเมืองทุ่งสง เล่าประสบการณ์จากการทำงานในพื้นที่ว่า การพัฒนาเมืองจำเป็นต้องให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม โดยตนเองมีแนวคิดว่า “การศึกษานำการพัฒนา ปวงประชามีส่วนร่วม” เพราะงานวิจัยสามารถใช้เป็นข้อมูลให้ประชาชนเข้าใจโครงการ ขณะที่หากผู้นำท้องถิ่นเป็นผู้พูดเพียงฝ่ายเดียวอาจทำให้การขับเคลื่อนทำได้ยากขึ้น

ก่อนเริ่มโครงการ ผู้นำท้องถิ่นจึงต้องนำนโยบายไปนำเสนอต่อประชาชนและเปิดให้มีส่วนร่วม ขณะเดียวกัน ต้องทำงานแบบบูรณาการกับหน่วยงานอื่น

ทรงชัยยกตัวอย่างการแก้ปัญหาน้ำในลุ่มน้ำทุ่งสง ซึ่งในอดีตเกิดน้ำท่วมเกือบทุกปี แต่สามารถแก้ปัญหาได้ผ่านการประสานความร่วมมือและการใช้ทุนทางวัฒนธรรมและทุนธรรมชาติเป็นส่วนหนึ่งของการขับเคลื่อน รวมถึงประสานการทำงานกับนายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด และโรงเรียน ทั้งนี้ ปัจจุบันเทศบาลเมืองทุ่งสงยังมีการทำหลักสูตรการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) ในโรงเรียน เพื่อให้เยาวชนเรียนรู้เรื่องสิ่งแวดล้อม

ขณะเดียวกัน ทรงชัยย้ำว่าความต่อเนื่องของการทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นมีความสำคัญ เพราะการเปลี่ยนคนทำงานเข้าออกส่งผลต่อการทำงานที่ต้องใช้เวลา

นอกจากนั้น ทรงชัยแนะว่า ท้องถิ่นอาจไม่สามารถเลียนแบบรูปแบบการทำงานของท้องถิ่นอื่นได้ทั้งหมด เพราะมีทั้งปัจจัยด้านพื้นที่และผู้คนที่แตกต่างกัน แต่สามารถหารือ แลกเปลี่ยน และนำแนวทางมาปรับใช้ร่วมกันได้ และสิ่งสำคัญอีกประการคือ ท้องถิ่นต้องเริ่มช่วยตัวเองก่อน หากเริ่มทำและเห็นผล หน่วยงานอื่นก็จะเข้ามาให้ความสนใจและร่วมสนับสนุนมากขึ้น

12 เดือนจากนี้ เมืองควรเริ่มที่อะไร

เมื่อถูกถามถึง ‘1 แอ็กชัน’ ที่ประเทศไทยควรเริ่มต้นภายใน 12 เดือน ดร.นิรมล UDDC เสนอให้เริ่มจากการพัฒนาพื้นที่รัศมี 800 เมตรรอบสถานีรถไฟฟ้า โดยของบประมาณเพื่อพัฒนาพื้นที่ดังกล่าวในแผนพัฒนาพื้นที่รอบสถานีรถไฟฟ้าที่กำลังเปิดรับฟังความคิดเห็น เพราะจะช่วยเรื่องการเชื่อมการเข้าถึงงาน ความน่าอยู่ การเดิน และประโยชน์ทางเศรษฐกิจเข้าด้วยกัน พร้อมเสนอให้ สศช. กำหนด KPI ของเมืองให้ชัดเจน เพื่อให้เมืองสามารถเดินไปในทิศทางเดียวกันกับเป้าหมายที่กำหนด

ชณกชจาก สศช.มองว่า เรื่องสำคัญที่ควรผลักดัน คือ Transit-Oriented Development หรือการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีขนส่งมวลชน โดยผสมผสานการใช้ประโยชน์ที่ดิน ที่อยู่อาศัย และพาณิชย์เข้าด้วยกัน ซึ่งจะช่วยให้การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านขนส่งเกิดความคุ้มค่ามากขึ้น และสามารถย้อนกลับมาเป็นค่าบริการที่ประชาชนต้องจ่ายน้อยลง โดยยกญี่ปุ่นเป็นตัวอย่าง

สำหรับทรงชัย มองว่าสิ่งสำคัญที่สุด คือ ‘คน’ เพราะการทำงานในพื้นที่ยังเผชิญปัญหาความต่อเนื่องและการย้ายเข้าออกของบุคลากรราชการ แต่ทรงชัยแนะว่าโรงเรียนเป็นหนึ่งในหน่วยงานที่สามารถประสานความร่วมมือได้ง่าย และครูสามารถเข้ามาช่วยงานเทศบาลได้ จึงเห็นว่าการประสานงานกับโรงเรียนเป็นเรื่องสำคัญ

ด้านขวัญพัฒน์จากธนาคารโลกย้ำว่า แอ็กชันที่สำคัญที่สุดที่ควรทำ คือ ‘การปลดล็อกศักยภาพเมือง’ โดยบอกว่า ธนาคารโลกแนะ 4 เรื่อง คือ อุตสาหกรรมแห่งอนาคต แรงงานแห่งอนาคต ภาคธุรกิจแห่งอนาคต และเมืองแห่งอนาคต ซึ่งที่ผ่านมาได้เห็นความพยายามของรัฐบาลที่ต้องการเพิ่มอัตราการเติบโตของ GDP จาก 2.2% เป็น 5.4% โดยเห็นการขับเคลื่อนค่อนข้างชัดในสามเรื่องแรก แต่ยังไม่เห็นการขับเคลื่อนในเรื่อง ‘เมืองแห่งอนาคต’

ขวัญพัฒน์มีข้อเสนอ 3 ข้อ ข้อแรก คือ ควรมีการจัดตั้งกลไกความร่วมมือระหว่างรัฐกับเมือง ให้เมืองสามารถเข้ามาพูดคุยกับรัฐบาลโดยตรงว่าแต่ละเมืองต้องการพัฒนาอะไร และรัฐบาลจะปลดล็อกเรื่องใดให้ได้บ้าง

ข้อสอง คือ การนำโมเดลเขตเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) มาปรับใช้กับพื้นที่อื่น โดยคณะกรรมการที่เข้ามาดูแลไม่ควรเป็นเพียงผู้ปกครองจากส่วนกลาง แต่ควรเปิดให้คนในท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมด้วย

และข้อที่สามเป็นข้อเสนอสำหรับเมือง ขวัญพัฒน์เสนอให้กำหนดให้การดึงการลงทุน การสร้างงาน และการสร้างเมืองให้น่าอยู่ เป็น 3 KPI สำคัญของเมือง เมืองจึงจะน่าอยู่ มีโอกาสเติบโต และหนุนเสริมเศรษฐกิจของประเทศ