เปิดร่างภาษีเที่ยวบินขาออก เก็บทุกชาติ 1,000 บาท/คน จ่อทำตั๋วแพงขึ้น

กรมสรรพากรเปิดรับฟังความคิดเห็นต่อหลักการร่างพระราชบัญญัติภาษีการเดินทางออกนอกราชอาณาจักร พ.ศ. .... ระหว่างวันที่ 30 กันยายน-29 ตุลาคม 2569 โดยเสนอให้ผู้เดินทางออกจากประเทศไทย “ทุกสัญชาติ” มีหน้าที่เสียภาษีทุกครั้งที่เดินทางออกนอกราชอาณาจักร ต่างจากกฎหมายเดิมที่วางฐานการจัดเก็บไว้เฉพาะคนไทยและคนต่างด้าวซึ่งได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทย

หัวใจของข้อเสนอคือ ในระยะแรกจะเก็บเฉพาะการเดินทางออกทางอากาศ อัตรา 1,000 บาทต่อคนต่อครั้ง ขณะที่การเดินทางทางบกและทางน้ำยังได้รับยกเว้น โดยสายการบินหรือผู้ประกอบกิจการขนส่งและตัวแทนจำหน่ายบัตรโดยสารจะเป็นผู้เรียกเก็บภาษีพร้อมค่าโดยสารก่อนการเดินทาง

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอนี้ยังอยู่ในขั้นรับฟังความคิดเห็น และอัตรา 1,000 บาทยังไม่ใช่เพดานสูงสุดของกฎหมาย เพราะหลักการร่าง พ.ร.บ. กำหนดให้ใช้อัตราตามกฎกระทรวงได้ไม่เกิน 5,000 บาทต่อการเดินทางออกหนึ่งครั้ง 

หากข้อเสนอกลายเป็นกฎหมาย ผลที่เกิดขึ้นจึงไม่ได้มีเพียงยอดชำระค่าตั๋วที่เพิ่มขึ้น แต่ยังรวมถึงภาระด้านระบบจัดเก็บ การตรวจสอบ และความรับผิดของสายการบินกับตัวแทนขายตั๋วด้วย

จากภาษีปี 2526 ที่หยุดเก็บมานาน สู่ฐานภาษีใหม่ครอบคลุมทุกสัญชาติ

ประเทศไทยมีพระราชกำหนดภาษีการเดินทางออกนอกราชอาณาจักร พ.ศ. 2526 อยู่แล้ว กฎหมายดังกล่าวเกิดขึ้นในบริบทที่รัฐต้องการป้องกันการนำเงินตราต่างประเทศออกนอกประเทศเกินสมควรและรักษาดุลการชำระเงิน โดยเดิมเก็บจากการเดินทางทางอากาศครั้งละ 1,000 บาท และทางบกหรือทางน้ำครั้งละ 500 บาท

ต่อมา รัฐยกเว้นภาษีสำหรับผู้เดินทางทางบกและทางน้ำตั้งแต่วันที่ 1 พฤษภาคม 2529 และยกเว้นสำหรับการเดินทางทางอากาศตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2534 ทำให้ไม่มีการจัดเก็บตามอัตราดังกล่าวในทางปฏิบัติ

หลักการที่นำมารับฟังในครั้งนี้จึงไม่ใช่เพียงการนำภาษีเดิมกลับมาเก็บ แต่เปลี่ยนฐานผู้เสียภาษีจากคนไทยและคนต่างด้าวที่มีถิ่นที่อยู่ในไทย ไปเป็นผู้เดินทางออกจากประเทศไทยทุกสัญชาติ 

นั่นหมายความว่า หากใช้จริง ทั้งคนไทย นักท่องเที่ยวต่างชาติ ชาวต่างชาติที่พำนักในไทย และผู้เดินทางกลุ่มอื่นจะอยู่ในฐานภาษีเดียวกัน เว้นแต่เข้าข่ายได้รับยกเว้น

เหตุผลของนโยบายก็เปลี่ยนไปจากเดิมเช่นกัน เอกสารรับฟังความคิดเห็นระบุว่า รัฐบาลต้องการบริหารทรัพยากรที่มีอยู่ให้เกิดประโยชน์สูงสุดภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลัง และเพิ่มความยืดหยุ่นในการรับมือสถานการณ์ฉุกเฉินที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต 

อย่างไรก็ตาม เอกสารที่เผยแพร่ยังไม่ได้ระบุประมาณการรายได้จากภาษี จำนวนผู้ที่จะอยู่ในฐานภาษี หรือการจัดสรรรายได้ว่าจะนำไปใช้กับภารกิจใดเป็นการเฉพาะ

ใครต้องจ่าย ใครได้รับยกเว้น และจ่ายตอนไหน

หากร่างกฎหมายมีผลตามหลักการที่เสนอ ผู้เดินทางจะมีหน้าที่เสียภาษี “ทุกครั้ง” ที่ออกนอกราชอาณาจักร โดยในระยะแรกกำหนดอัตราสำหรับการเดินทางทางอากาศไว้ที่ 1,000 บาทต่อครั้ง ไม่ว่าจะเดินทางระยะใกล้หรือไกล ใช้ตั๋วราคาถูกหรือราคาแพง และไม่แบ่งแยกตามสัญชาติ

ภาษีนี้เก็บจากการ “ออกจากประเทศไทย” จึงไม่ใช่ภาษีสำหรับเที่ยวบินภายในประเทศ และไม่ใช่การเก็บทั้งขาไปและขากลับโดยอัตโนมัติ ตัวอย่างเช่น ผู้โดยสารที่เริ่มต้นการเดินทางในไทยและซื้อตั๋วไป-กลับต่างประเทศ จะมีเหตุเสียภาษีเมื่อเดินทางออกจากไทย ส่วนเที่ยวบินขากลับที่เดินทางเข้าประเทศไทยไม่ใช่การเดินทางออกตามกฎหมายฉบับนี้ แต่หากเดินทางออกจากไทยอีกครั้ง ก็จะเกิดหน้าที่เสียภาษีครั้งใหม่

ผู้เดินทางไม่จำเป็นต้องรอไปชำระที่สนามบิน เพราะหลักการกำหนดให้สายการบินหรือผู้ประกอบกิจการขนส่ง รวมถึงตัวแทนจำหน่ายบัตรโดยสาร เรียกเก็บภาษีพร้อมค่าโดยสารตั้งแต่ขั้นตอนซื้อตั๋ว 

ส่วนกรณีไม่มีการซื้อตั๋ว ไม่มีการออกบัตรโดยสาร หรือไม่มีการชำระค่าโดยสารผ่านผู้ประกอบการหรือตัวแทน ผู้เดินทางต้องชำระตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่อธิบดีกรมสรรพากรจะประกาศต่อไป

กลุ่มที่เสนอให้ได้รับยกเว้นในระยะแรก ได้แก่

• ผู้เดินทางออกทางบกหรือทางน้ำ
• ลูกเรือหรือบุคลากรของผู้ประกอบกิจการขนส่ง ซึ่งเดินทางตามหน้าที่และไม่ต้องเสียค่าโดยสาร
• เด็กอายุไม่เกิน 2 ปี
• พระมหากษัตริย์ พระราชินี พระบรมวงศานุวงศ์ตามที่ระบุ และผู้ติดตามในขบวนเสด็จ
• สมเด็จพระสังฆราชและผู้ติดตามในขบวนเสด็จ
• ประมุขแห่งรัฐต่างประเทศ ราชอาคันตุกะ อาคันตุกะของรัฐบาล และผู้ติดตาม
• คณะผู้ตรวจขององค์การห้ามอาวุธเคมี
• ผู้โดยสารที่เดินทางด้วยอากาศยานของราชการไทย ราชการต่างประเทศ หรืออากาศยานอื่นที่ใช้ในภารกิจราชการ
• ผู้โดยสารผ่านระหว่างประเทศที่ไม่ออกจากบริเวณห้องผู้โดยสารผ่าน และผู้โดยสารผ่านที่จำเป็นต้องพักอยู่ภายในสนามบินเพื่อเปลี่ยนเครื่องตามกรณีที่กำหนด

รายการยกเว้นสำหรับการเดินทางทางอากาศอ้างอิงหลักเกณฑ์เดียวกับผู้ได้รับยกเว้นค่าบริการผู้โดยสารขาออก หรือ Passenger Service Charge (PSC) แต่ภาษีเดินทางออกเป็นภาษีคนละประเภทกับ PSC เอกสารรับฟังความคิดเห็นไม่ได้ระบุว่าจะยกเลิกหรือนำภาษีใหม่นี้ไปแทนที่ค่าบริการดังกล่าว 

ดังนั้น หากค่าโดยสารและค่าธรรมเนียมอื่นยังคงเดิม ยอดชำระรวมของผู้โดยสารที่ไม่เข้าข้อยกเว้นจะเพิ่มขึ้น 1,000 บาทต่อการเดินทางออกหนึ่งครั้ง

ผู้โดยสารจ่ายเพิ่มเป็นรายคน ภาระจะเห็นชัดกับทริประยะสั้นและการเดินทางเป็นกลุ่ม

ผลกระทบโดยตรงที่สุดคือค่าใช้จ่ายรวมในการเดินทางเพิ่มขึ้นตามจำนวนคนและจำนวนครั้งที่ออกจากประเทศ ผู้เดินทางคนเดียวจ่ายเพิ่ม 1,000 บาทต่อครั้ง ขณะที่ครอบครัวสี่คนซึ่งสมาชิกทุกคนมีอายุเกิน 2 ปี จะมียอดภาษีรวม 4,000 บาทต่อการเดินทางออกหนึ่งครั้ง หากเดินทางออกจากไทยหลายครั้งในหนึ่งปี ภาระก็เกิดขึ้นใหม่ทุกครั้ง

เนื่องจากภาษีเป็นอัตราคงที่ ไม่ได้คำนวณตามราคาตั๋ว ระยะทาง หรือชั้นโดยสาร ภาระในเชิงสัดส่วนจึงมีแนวโน้มเด่นชัดกว่าสำหรับตั๋วราคาต่ำและเส้นทางระยะสั้น เมื่อเทียบกับตั๋วระยะไกลหรือราคาสูง แม้ผู้โดยสารทั้งสองกลุ่มจะจ่ายภาษีเป็นจำนวนเงินเท่ากัน

ประเด็นนี้อาจส่งผลต่อการตัดสินใจเดินทางของผู้ที่อ่อนไหวต่อราคา แต่เอกสารที่นำมารับฟังยังไม่มีประมาณการผลต่อจำนวนผู้โดยสาร การท่องเที่ยว หรือความต้องการเดินทาง จึงยังไม่อาจระบุขนาดของผลกระทบได้

สำหรับนักท่องเที่ยวต่างชาติ ภาษีจะเกิดขึ้นเมื่อเดินทางออกจากประเทศไทย แม้จุดเริ่มต้นของทริปจะอยู่ต่างประเทศ ส่วนคนไทยหรือผู้พำนักในไทยซึ่งเดินทางต่างประเทศบ่อยจะรับภาระตามจำนวนครั้งที่เดินทางออก การขยายฐานไปยังทุกสัญชาติจึงทำให้มาตรการนี้มีขอบเขตกว้างกว่ากฎหมายเดิมอย่างชัดเจน

อีกประเด็นที่ต้องจับตาคือ อัตรา 1,000 บาทเป็นเพียงอัตราที่เสนอให้ใช้ในระยะแรก ขณะที่ตัวกฎหมายวางเพดานไว้ไม่เกิน 5,000 บาทต่อครั้ง และให้อัตราจริงกำหนดโดยกฎกระทรวง เพดานดังกล่าวจึงเปิดพื้นที่ให้ปรับอัตราในอนาคตภายในกรอบที่ พ.ร.บ. กำหนด

สายการบินและตัวแทนขายตั๋วต้องปรับระบบ พร้อมรับความเสี่ยงจากการนำส่งภาษี

สำหรับผู้ประกอบการ ผลกระทบสำคัญคือการเปลี่ยนบทบาทจากผู้ขายบริการเดินทางมาเป็นผู้เรียกเก็บภาษีแทนรัฐ ระบบจำหน่ายบัตรโดยสารจึงต้องรองรับทั้งการบวกภาษีในราคาที่ลูกค้าชำระ การจำแนกผู้โดยสารที่ได้รับยกเว้น การจัดการตั๋วที่ออกก่อนและหลังวันที่กฎหมายมีผล ตลอดจนกระบวนการชำระหรือนำส่งภาษีตามรายละเอียดที่จะกำหนดภายหลัง

การดำเนินการยิ่งซับซ้อนขึ้นเมื่อการขายตั๋วระหว่างประเทศเกี่ยวข้องกับหลายช่องทาง ทั้งเว็บไซต์สายการบิน ตัวแทนท่องเที่ยว แพลตฟอร์มจำหน่ายตั๋ว และการออกตั๋วจากต่างประเทศ ขณะที่กรณีไม่มีตั๋วหรือไม่มีการเรียกเก็บค่าโดยสารจะต้องใช้วิธีชำระอีกระบบหนึ่งตามประกาศของอธิบดีกรมสรรพากร ดังนั้น ความชัดเจนของกฎหมายลำดับรองและเวลาเตรียมระบบจึงเป็นตัวแปรสำคัญต่อการบังคับใช้จริง

หลักการร่างกฎหมายยังให้อำนาจเจ้าหน้าที่ประเมินและเรียกเก็บภาษี เบี้ยปรับ และเงินเพิ่ม รวมทั้งออกหมายเรียกหรือคำสั่ง ตลอดจนตรวจค้นหรือยึดบัญชี เอกสาร และหลักฐานที่เกี่ยวข้อง

กรณีไม่ชำระหรือนำส่งภาษี อาจมีเบี้ยปรับสองเท่าของภาษีที่ต้องเสียหรือที่ต้องชำระหรือนำส่ง และมีเงินเพิ่มร้อยละ 1.5 ต่อเดือนหรือเศษของเดือนของภาษีที่ค้าง โดยไม่รวมเบี้ยปรับ นอกจากนี้ ยังเสนอให้มีบทลงโทษสำหรับการหลีกเลี่ยงหรือพยายามหลีกเลี่ยงภาษี การให้ข้อมูลหรือหลักฐานเท็จ การขัดขวางเจ้าหน้าที่ และการไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ตามกฎหมาย โดยอาจใช้การปรับเป็นพินัยตามกรณี

อย่างไรก็ตาม ร่างกำหนดช่วงเปลี่ยนผ่านไว้สองชั้น ชั้นแรกคือกฎหมายจะมีผลเมื่อพ้น 180 วันนับจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา และชั้นที่สองคือ ผู้โดยสารที่ซื้อตั๋วก่อนวันที่กฎหมายมีผลจะไม่อยู่ในบังคับของภาษีนี้ แม้วันเดินทางจริงจะตรงกับหรืออยู่หลังวันที่กฎหมายเริ่มใช้ก็ตาม

ดังนั้น สิ่งที่จะเกิดขึ้นทันทีในขณะนี้ยังไม่ใช่การเก็บเงินจากผู้โดยสาร แต่เป็นกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจนถึงวันที่ 29 ตุลาคม 2569 ส่วนอัตรา ข้อยกเว้น วิธีเก็บ วิธีนำส่ง และรายละเอียดการบังคับใช้ยังอาจเปลี่ยนแปลงได้หลังการรับฟังความคิดเห็น

สิ่งที่ต้องติดตามต่อจากนี้จึงมีอย่างน้อยสามเรื่อง ได้แก่ รัฐจะประเมินรายได้และผลกระทบต่อการเดินทางอย่างไร จะกำหนดระบบจัดเก็บและคืนภาษีในกรณียกเลิกหรือเปลี่ยนตั๋วแบบใด และจะวางหลักเกณฑ์สำหรับผู้โดยสารต่อเครื่อง ตั๋วหลายช่วง และการขายตั๋วจากต่างประเทศให้ชัดเจนเพียงใด เพราะประเด็นเหล่านี้ยังไม่ปรากฏรายละเอียดในหลักการที่เผยแพร่ แต่จะเป็นตัวกำหนดว่าภาษีดังกล่าวสามารถบังคับใช้ได้ราบรื่นเพียงใดหากผ่านเป็นกฎหมาย